АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-214; Апелляционное определение ВС РФ от 12 августа 2025 г.
Дата принятия: 12 августа 2025 г.
Состав Апелляционной коллегии ВС РФ:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В.
- Секретарь: Иванов В.Н.
- Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны спора:
- Административный истец (истец в апелляции): Николаев Эдуард Игоревич (собственник земельного участка, оспаривающий методику государственной кадастровой оценки)
- Административный ответчик: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)
- Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере государственной кадастровой оценки объектов недвижимости.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула
Николаев Э.И., собственник земельного участка, обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Методических указаний о государственной кадастровой оценке, утвержденных приказом Росреестра от 4 августа 2021 г. № П/0336 (зарегистрированы в Минюсте России 17 декабря 2021 г., регистрационный номер 66421, опубликованы на www.pravo.gov.ru 20 декабря 2021 г.). Истец оспаривал абзацы первый и второй пункта 3, абзац второй пункта 8, подпункты 1 и 2 пункта 61.1 указанных Методических указаний, утверждая, что они противоречат статьям 3, 4, 7, 8, 14, 21 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», порождают правовую неопределенность, содержат неопределённые формулировки, предоставляют бюджетному учреждению неограниченное усмотрение при определении кадастровой стоимости и исключают возможность оспорить ошибки при оценке. Основанием для обращения послужило то, что Верховный Суд Республики Бурятия отказал в удовлетворении его административного иска о признании незаконным решения бюджетного учреждения об определении кадастровой стоимости его земельного участка и об осуществлении оценки методом индивидуального расчета.
Процессуальная история по инстанциям
Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 27 мая 2025 г. по делу № АКПИ25-191):
Суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемые положения Методических указаний не противоречат Закону о государственной кадастровой оценке и соответствуют действующему законодательству. Суд установил, что Приказ издан Росреестром в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие. Суд пришёл к выводу, что оспариваемые нормы не препятствуют возможности подать замечания к проекту отчета, обратиться в бюджетное учреждение с просьбой о разъяснениях и оспорить ошибки при определении кадастровой стоимости.
Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 12 августа 2025 г.):
Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, отклонив апелляционную жалобу Николаева Э.И. без удовлетворения. Коллегия подтвердила, что оспариваемые нормы соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, и что доводы истца сводятся к несогласию с результатами определения кадастровой стоимости его земельного участка и с действующим правовым регулированием в данной сфере.
Основание передачи в апелляционную коллегию
Апелляционная жалоба Николаева Э.И. на решение суда первой инстанции от 27 мая 2025 г. Истец просил отменить решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска, утверждая, что обжалуемый судебный акт не отвечает требованиям части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства РФ, что судом первой инстанции не произведён анализ оспариваемых предписаний на предмет их соответствия нормам Закона о государственной кадастровой оценке, и что выводы суда не обоснованы ссылками на положения действующего законодательства.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Сущность правового конфликта: Спор возник между интересом собственника земельного участка в справедливом и обоснованном определении кадастровой стоимости его имущества (в том числе с использованием метода индивидуального расчета) и нормативным регулированием государственной кадастровой оценки, которое предусматривает приоритет методов массовой оценки с применением принципа максимизации стоимости объекта недвижимости на основе наиболее эффективного использования. Истец полагал, что оспариваемые нормы Методических указаний содержат неопределённые формулировки, предоставляют бюджетному учреждению неограниченное усмотрение, исключают возможность оспорить ошибки и приводят к произвольному завышению налогового бремени.
Принципиальное значение дела: Дело имеет значение для унификации практики применения Методических указаний о государственной кадастровой оценке, для уяснения пределов усмотрения бюджетных учреждений при выборе методов оценки, для определения соотношения между методами массовой оценки и индивидуальным расчётом, а также для установления баланса между принципом справедливости налогообложения и защитой прав собственников при определении кадастровой стоимости их имущества. Кроме того, дело касается вопроса о том, может ли суд в порядке абстрактного нормоконтроля рассматривать жалобы, основанные на несогласии с результатами применения оспариваемых норм в конкретной ситуации.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Соответствуют ли положения абзацев первого и второго пункта 3, абзаца второго пункта 8, подпунктов 1 и 2 пункта 61.1 Методических указаний о государственной кадастровой оценке нормам Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» и Налогового кодекса РФ?
-
Содержат ли оспариваемые нормы неопределённые формулировки, которые допускают неоднозначное толкование и нарушают принцип правовой определённости?
-
Предоставляют ли оспариваемые нормы бюджетному учреждению неограниченное усмотрение при определении кадастровой стоимости объектов недвижимости и исключают ли они возможность оспорить ошибки при оценке?
-
Может ли суд в порядке абстрактного нормоконтроля рассматривать жалобы, основанные на несогласии с результатами применения оспариваемых норм в конкретной ситуации?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что оспариваемые положения Методических указаний о государственной кадастровой оценке соответствуют Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» и не содержат неопределённых формулировок, допускающих неоднозначное толкование. Коллегия установила, что оспариваемые нормы не предоставляют бюджетному учреждению неограниченное усмотрение, а напротив, содержат чёткие требования к обоснованию выбора методов оценки, контролю качества результатов и учёту фактического использования объектов недвижимости. Доводы истца о несоответствии оспариваемых норм законодательству были отклонены как необоснованные, поскольку они по существу сводились к несогласию с результатами определения кадастровой стоимости его земельного участка, что не является предметом судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля.
B. Развёрнутое обоснование
1. Нормативная база и полномочия Росреестра
Апелляционная коллегия исходила из того, что согласно пункту 3 части 2 статьи 5 Закона о государственной кадастровой оценке, федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки, осуществляет разработку и утверждение методических указаний о государственной кадастровой оценке. Росреестр издал Приказ от 4 августа 2021 г. № П/0336 в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие, что подтверждается ссылками на:
- пункт 1, подпункт 5.26(7.25) пункта 5 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457;
- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
- Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
2. Определение государственной кадастровой оценки и её целей
Суд апелляционной инстанции подчеркнул, что согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 3 Закона о государственной кадастровой оценке, государственная кадастровая оценка представляет собой совокупность установленных частью 3 статьи 6 этого закона процедур, направленных на определение кадастровой стоимости. Кадастровая стоимость объекта недвижимости — это полученный на определённую дату результат оценки объекта недвижимости, определяемый на основе ценообразующих факторов в соответствии с Законом о государственной кадастровой оценке и методическими указаниями. Кадастровая стоимость определяется для целей, предусмотренных законодательством РФ, в том числе для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости.
3. Принципы государственной кадастровой оценки
Апелляционная коллегия указала, что согласно статье 4 Закона о государственной кадастровой оценке, государственная кадастровая оценка проводится на основе принципов:
- единства методологии определения кадастровой стоимости;
- непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости;
- независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки на каждом этапе их осуществления;
- экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости.
Эти принципы имеют решающее значение для оценки соответствия оспариваемых норм законодательству.
4. Обязанности бюджетного учреждения и требования к сбору информации
Суд апелляционной инстанции отметил, что согласно пункту 5 части 1 статьи 7 Закона о государственной кадастровой оценке, при определении кадастровой стоимости объектов недвижимости бюджетное учреждение осуществляет сбор, обработку, систематизацию и накопление информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в том числе о данных рынка недвижимости. Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 8 Закона о государственной кадастровой оценке, бюджетное учреждение обязано соблюдать требования Закона о государственной кадастровой оценке, других федеральных законов и иных актов, регулирующих отношения при проведении государственной кадастровой оценки, а также исследовать документацию, необходимую для определения кадастровой стоимости.
5. Анализ оспариваемых положений пункта 3 Методических указаний
Абзац первый пункта 3 устанавливает общее правило: при определении кадастровой стоимости используются методы массовой оценки, при которых осуществляется построение единых для групп объектов недвижимости, имеющих схожие характеристики, моделей определения кадастровой стоимости. При невозможности применения методов массовой оценки определение кадастровой стоимости осуществляется в рамках индивидуального расчета в соответствии с пунктом 49 Методических указаний.
Апелляционная коллегия установила, что абзац первый пункта 3 соответствует пункту 2 части 1 и части 2 статьи 3, статье 4, пункту 5 части 1 статьи 7, пунктам 1, 2 части 1 статьи 8 Закона о государственной кадастровой оценке, а также части 3 статьи 14 этого закона, в соответствии с которой при определении кадастровой стоимости земельных участков обязательному рассмотрению на предмет влияния на указанную стоимость подлежат сведения о местоположении земельного участка, нахождении объекта недвижимости в границах зоны с особыми условиями использования территории и иные ценообразующие факторы, предусмотренные методическими указаниями.
Абзац второй пункта 3 предусматривает, что для моделирования стоимости может быть использована методология любого из подходов к оценке (затратного, сравнительного или доходного). Выбор подхода или обоснованный отказ от его использования осуществляется исходя из особенностей вида разрешенного использования, назначения или наименования объектов недвижимости, а также достаточности и достоверности располагаемой рыночной информации, которые определяются по итогам анализа рынка недвижимости. Выбор подходов и методов, используемых для определения кадастровой стоимости, должен быть обоснован.
Апелляционная коллегия подчеркнула, что абзац второй пункта 3 согласуется с частью 13 статьи 21 Закона о государственной кадастровой оценке, закрепляющей, что в качестве ошибки, допущенной при определении кадастровой стоимости, признается искажение данных об объекте недвижимости, на основании которых определялась его кадастровая стоимость, в том числе неправильное определение условий, влияющих на стоимость объекта недвижимости (местоположение, целевое назначение, разрешенное использование земельного участка, аварийное или ветхое состояние, степень износа, нахождение в границах зоны с особыми условиями использования территории).
6. Анализ оспариваемого положения пункта 8 Методических указаний (принцип максимизации стоимости)
Абзац второй пункта 8 устанавливает, что в случае если по состоянию на дату проведения государственной кадастровой оценки в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения о нескольких видах разрешенного использования, определенных в отношении объекта недвижимости, определение кадастровой стоимости такого объекта осуществляется на основе того из определенных для него видов использования, который позволяет использовать его наиболее эффективно, что приводит к максимизации его стоимости.
Апелляционная коллегия установила, что установленное абзацем вторым пункта 8 правило максимизации стоимости объекта недвижимости предполагает определение его стоимости на основе того из видов разрешенного использования, который позволяет использовать данный объект наиболее эффективно, что дает возможность кадастровой стоимости по своему размеру максимально приблизиться к рыночной стоимости объекта недвижимости и отвечает принципу справедливости налогообложения, вытекающему из положений статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, а также соответствует принципам проведения государственной кадастровой оценки, закрепленным в статье 4 Закона о государственной кадастровой оценке.
Суд апелляционной инстанции отклонил довод истца о том, что предписание о максимизации стоимости означает произвольный расчет кадастровой стоимости без какого-либо экономического обоснования. Коллегия указала, что Методическими указаниями установлено, что для определения кадастровой стоимости бюджетным учреждением осуществляется сбор и анализ информации о рынке объектов недвижимости, результатом которых является в том числе обоснование методов оценки кадастровой стоимости (массовая оценка или индивидуальный расчет) (пункты 26, 26.3 Методических указаний).
7. Механизмы контроля качества и учёта фактического использования
Апелляционная коллегия подчеркнула, что исходя из пунктов 63, 64 Методических указаний бюджетное учреждение должно вести обязательный контроль качества результатов определения кадастровой стоимости на каждом этапе определения кадастровой стоимости, включая проверку исходных данных об объектах недвижимости, организацию их сверки и уточнения, анализ рынка, сбор и верификацию данных о сделках и предложениях.
Кроме того, Методическими указаниями предусмотрены механизмы, касающиеся уточнения информации о фактическом использовании объекта недвижимости. В случае подтверждения информации о фактическом использовании объекта недвижимости, соответствующем виду (видам) разрешенного использования, определенному в отношении такого объекта недвижимости и содержащемуся в ЕГРН по состоянию на дату проведения государственной кадастровой оценки, для целей Методических указаний в качестве вида использования принимается такое фактическое использование объекта недвижимости. В остальных случаях в качестве вида использования принимаются вид (виды) разрешенного использования или назначение объекта недвижимости, определенные в отношении такого объекта и содержащиеся в ЕГРН (абзацы пятый, шестой пункта 2 Методических указаний).
В качестве вида использования для целей Методических указаний может быть принято фактическое использование объекта недвижимости, информация о котором предоставлена на основании поданной в бюджетное учреждение декларации о характеристиках объекта недвижимости, форма которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти в соответствии с частью 4 статьи 12 Закона о государственной кадастровой оценке (абзацы седьмой, восьмой пункта 2 Методических указаний).
Замечания относительно некорректного учета фактического использования объекта недвижимости, приведшего к его некорректному отнесению к группе видов использования, рассматриваются при наличии представленных документов (или копий документов) или ссылок на такие документы, подтверждающих его фактическое использование (абзац второй пункта 67 Методических указаний).
Следовательно, суд установил, что сведения о фактическом использовании земельного участка подлежат учету в случае подачи в бюджетное учреждение декларации либо документов (или копий документов) или ссылок на такие документы, подтверждающих фактическое использование объекта недвижимости.
8. Анализ оспариваемых положений пункта 61.1 Методических указаний
Пункт 61.1 содержит последовательность действий по определению кадастровой стоимости земельных участков сегмента «производственная деятельность» с конкретными кодами расчетов видов использования земельных участков. Апелляционная коллегия обоснованно отклонила довод административного истца о несогласованности между подпунктами 1, 2 пункта 61.1 и подпунктами 61.2.1-61.2.6 пункта 61.2 Методических указаний, поскольку в пункте 61.1 установлена общая последовательность действий по определению кадастровой стоимости земельных участков, а в подпунктах 61.2.1-61.2.6 пункта 61.2 закреплены особенности определения кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от кодов расчета видов использования земельных участков, в том числе предполагающие определение кадастровой стоимости в рамках индивидуального расчета в соответствии с требованиями главы VIII Методических указаний.
Суд апелляционной инстанции отклонил ссылку истца на то, что подпункты 1, 2 пункта 61.1 предписывают определение кадастровой стоимости земельных участков методами массовой оценки даже в случаях, когда это объективно невозможно, как несостоятельную, поскольку из содержания данных норм этого не следует.
9. Отсутствие неограниченного усмотрения бюджетного учреждения
Апелляционная коллегия не согласилась с утверждением истца о том, что Методические указания в оспариваемой части предоставляют полную (неограниченную) свободу действий и усмотрения бюджетному учреждению при определении кадастровой стоимости объектов недвижимости. Суд установил, что Методическими указаниями установлена обязанность бюджетного учреждения анализировать сложившийся рынок недвижимости и обосновывать выбор подходов и методов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, не допускается произвольное использование любых методов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, предусмотрен обязательный контроль качества результатов определения кадастровой стоимости.
10. Механизмы защиты прав собственников
Апелляционная коллегия подчеркнула, что оспариваемые нормы также не препятствуют возможности подать замечания к проекту отчета, составляемому бюджетным учреждением по итогам определения кадастровой стоимости, обратиться в бюджетное учреждение с просьбой о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, оспорить ошибки, допущенные бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, установить кадастровую стоимость в размере рыночной стоимости объекта недвижимости (статьи 14, 20, 21, 22* Закона о государственной кадастровой оценке).
11. Принцип правовой определённости
Апелляционная коллегия отклонила ссылку административного истца на правовую неопределенность оспариваемых предписаний Методических указаний как необоснованную. Суд установил, что их содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что их применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).
12. Предмет абстрактного нормоконтроля
Апелляционная коллегия подчеркнула, что действия бюджетного учреждения по определению кадастровой стоимости объекта недвижимости не могут являться предметом судебной проверки по делу, рассматриваемому в Верховном Суде Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля. По указанной категории дел судом не устанавливаются и не оцениваются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Суд установил, что **доводы как административного иска, так и апелляционной жалобы сводятся, по существу, к несогласию с результатами определения кадастровой стоимости земельного участка, принадлежавшего административному истцу, а также с действующим правовым регулированием в рассматриваемой сфере и к необходимости иной регламентации
