ВС РФ: орган местного самоуправления может быть освобожден от исполнительского сбора при недостаточном финансировании государственного полномочия

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 59-КАД25-1-К9 от 30 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: администрация города Тынды Амурской области (орган местного самоуправления) - Административные ответчики: - ОСП по Тындинскому району УФССП России по Амурской области - Специализированное отделение СП по Амурской области Главного межрегионального управления ФССП России - УФССП России по Амурской области - Судебный пристав-исполнитель

Категория спора: Глава 32 КАС РФ (взыскание обязательных платежей) — оспаривание постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора

Процессуальная история: - Решение Тындинского районного суда Амурской области от 4 июля 2024 г. — отказ в удовлетворении требований - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 24 сентября 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационная жалоба администрации в ВС РФ

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Администрация города Тынды обратилась в суд с административным исковым заявлением об освобождении от взыскания исполнительского сбора в размере 50 000 рублей, взысканного постановлением судебного пристава-исполнителя от 15 мая 2024 г.

Предыстория спора:

1. Решением Тындинского районного суда от 5 мая 2022 г. (вступившим в законную силу 17 июня 2022 г.) по делу № 2-581/2022 на администрацию возложена обязанность предоставить гражданину К. по договору найма специализированное благоустроенное жилое помещение в черте города Тынды общей площадью не менее 33 кв. м (обязательство в отношении лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

2. 15 марта 2024 г. возбуждено исполнительное производство.

3. 19 марта 2024 г. администрация получила постановление о возбуждении исполнительного производства.

4. 14 мая 2024 г. исполнительное производство принято к исполнению.

5. 15 мая 2024 г. судебным приставом-исполнителем вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 50 000 рублей в связи с неисполнением решения суда в установленный срок.

Позиция администрации в первой инстанции:

Администрация ссылалась на: - отсутствие вины в неисполнении требований исполнительного листа; - принятие всех зависящих от неё мер для исполнения документа; - отсутствие финансирования переданных государственных полномочий Амурской области по предоставлению жилых помещений детям-сиротам в требуемом объеме; - направление 4 апреля 2024 г. обращения в министерство социальной защиты Амурской области об увеличении субвенций; - ответ министерства от 4 апреля 2024 г. об отсутствии возможности выделения дополнительных средств в 2024 г.; - дефицит городского бюджета на 2024 г. в размере 83 271 634,41 рублей; - наличие 172 семей на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма.

Решения нижестоящих судов:

Все три инстанции (районный суд, апелляция, кассация) отказали в удовлетворении требований администрации. Суды исходили из того, что администрацией не представлено доказательств принятия всех зависящих от неё мер для надлежащего исполнения требований исполнительного документа. Направление общих запросов об увеличении субвенции и наличие неисполненных судебных актов, по мнению судов, не освобождают администрацию от принятия мер по исполнению конкретного исполнительного документа.

Позиция в кассационной жалобе:

Администрация поставила вопрос об отмене состоявшихся судебных актов, настаивая на отсутствии оснований для взыскания исполнительского сбора в связи с отсутствием вины в неисполнении требования в пятидневный срок.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением исполнения судебных решений и защитой прав кредиторов (в данном случае — лица из числа детей-сирот) посредством механизма исполнительского сбора как штрафной санкции;

2. Правами органа местного самоуправления — освобождением от ответственности за неисполнение обязательства, когда неисполнение вызвано объективными обстоятельствами, не зависящими от должника (отсутствием финансирования переданных государственных полномочий).

Материально-правовой аспект:

Вопрос о природе исполнительского сбора как штрафной административной санкции, требующей наличия вины должника, и о том, может ли отсутствие финансирования государственного полномочия рассматриваться как обстоятельство, исключающее вину органа местного самоуправления.

Процессуально-правовой аспект:

Распределение бремени доказывания при рассмотрении требований об освобождении от исполнительского сбора (ст. 62 КАС РФ) и роль суда в выяснении обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины должника (ст. 14 КАС РФ — активная роль суда).

Конституционно-правовой аспект:

Соотношение между обязанностью органов местного самоуправления исполнять судебные решения и конституционным требованием о передаче необходимых материальных и финансовых средств при наделении отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган местного самоуправления быть освобожден от взыскания исполнительского сбора при отсутствии вины в неисполнении судебного решения, когда неисполнение вызвано недостаточным финансированием переданного государственного полномочия?

2. Какие обстоятельства и доказательства должны быть учтены судом при оценке того, приняла ли администрация все зависящие от неё меры для исполнения требований исполнительного документа в условиях дефицита бюджета и отсутствия субвенции?

3. Применимо ли к органам местного самоуправления правило о том, что отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство (п. 2 ст. 401 ГК РФ), и какие обстоятельства могут свидетельствовать об отсутствии вины в контексте исполнения государственных полномочий?

4. Должны ли суды при рассмотрении требований об освобождении от исполнительского сбора учитывать конституционные гарантии о передаче необходимых финансовых средств при наделении государственными полномочиями?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на позицию, что исполнительский сбор как штрафная административная санкция требует наличия вины должника, и что при наличии объективных обстоятельств, препятствующих исполнению (недостаточное финансирование переданного государственного полномочия), орган местного самоуправления может быть освобожден от взыскания сбора. Суды нижестоящих инстанций допустили существенное нарушение норм материального права, не учтя обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии вины администрации, и не применив надлежащим образом правила о распределении бремени доказывания и активной роли суда.

B. Развёрнутое обоснование

1. Природа исполнительского сбора как штрафной административной санкции, требующей наличия вины

Верховный Суд РФ исходит из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П, согласно которой:

• исполнительский сбор относится к мерам принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства;
• это не правовосстановительная санкция (не компенсирует расходы на исполнительные действия), а санкция штрафного характера — возложение на должника обязанности произвести дополнительную выплату в качестве меры публично-правовой ответственности;
• как штрафная санкция административного характера, исполнительский сбор должен отвечать конституционным требованиям к мерам юридической ответственности, одним из принципов которой является наличие вины как элемента субъективной стороны правонарушения.

Эта позиция развита в постановлении КС РФ от 19 января 2017 г. № 1-П, где подчеркнуто, что исполнительский сбор — административная санкция, к которой применимы требования соразмерности (пропорциональности) и справедливости. Размер сбора должен определяться исходя из обстоятельств конкретного дела, степени вины должника и иных имеющих значение для привлечения к ответственности обстоятельств.

2. Правовое регулирование исполнительского сбора в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

Статья 112 Закона об исполнительном производстве:

• Исполнительский сбор — денежное взыскание, налагаемое на должника в случае неисполнения им исполнительного документа в срок, установленный для добровольного исполнения (ч. 1);
• Сбор устанавливается судебным приставом-исполнителем если должник не представил доказательств того, что исполнение было невозможным вследствие непреодолимой силы (ч. 2);
• Для организаций сбор составляет 50 000 рублей (ч. 3);
• Должник вправе обратиться в суд с заявлением об освобождении от взыскания исполнительского сбора (ч. 6);
• Суд вправе освободить должника от взыскания исполнительского сбора при отсутствии установленных ГК РФ оснований ответственности за нарушение обязательства (ч. 7).

3. Основания ответственности за нарушение обязательства по Гражданскому кодексу РФ

Пункт 1 статьи 401 ГК РФ:

Лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности.

Пункт 2 статьи 401 ГК РФ:

Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.

Критически важное положение: Отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство (п. 2 ст. 401 ГК РФ).

4. Постановление Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»

Пункт 75:

При применении положений части 7 статьи 112 Закона об исполнительном производстве об освобождении должника от взыскания исполнительского сбора судам следует исходить из того, что: - для субъектов предпринимательской деятельности основанием освобождения могут являться только обстоятельства непреодолимой силы (п. 3 ст. 401 ГК РФ); - иные лица могут быть освобождены от уплаты исполнительского сбора исходя из положений пункта 1 статьи 401 ГК РФ, если они приняли все меры для надлежащего исполнения содержащегося в исполнительном документе требования.

Пункт 78:

По смыслу части 1 статьи 112 Закона об исполнительном производстве исполнительский сбор обладает свойствами административной штрафной санкции, при применении которой на должника возлагается обязанность произвести определенную дополнительную выплату в качестве меры его публично-правовой ответственности.

5. Вывод о необходимости выяснения вины должника

Из изложенного следует, что освобождение должника от взыскания исполнительского сбора должно быть связано с отсутствием его вины в нарушении установленных сроков для добровольного исполнения требований исполнительного документа. Следовательно, вопросы о степени вины должника в неисполнении исполнительного документа, наличии или отсутствии оснований для возложения на него ответственности подлежат выяснению при рассмотрении судом требований должника об освобождении от взыскания исполнительского сбора.

6. Правовое регулирование передачи государственных полномочий органам местного самоуправления

Часть 2 статьи 132 Конституции РФ:

Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Часть 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

7. Правовое регулирование обеспечения жильем детей-сирот

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (статьи 4, 8):

Дополнительные гарантии для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Закон Амурской области от 11 апреля 2005 г. № 472-03 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (пункт 1 статьи 4):

Обеспечение таких лиц жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов области за счет средств областного бюджета.

Порядок предоставления жилых помещений (постановление Правительства Амурской области от 8 апреля 2013 г. № 144, пункт 17):

Органы местного самоуправления приобретают жилые помещения для предоставления гражданам за счет субвенции, предусмотренной Законом Амурской области от 11 апреля 2005 г. № 472-03.

8. Анализ фактических обстоятельств дела

Верховный Суд РФ учел следующие обстоятельства:

1. Действия администрации по исполнению судебного решения: - 4 апреля 2024 г. администрация направила в министерство социальной защиты населения Амурской области обращение об увеличении субвенций из областного бюджета на 2024 г. для исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам; - копия обращения имеется в материалах дела.

2. Ответ органа власти, ответственного за финансирование: - Министерство социальной защиты дало ответ от 4 апреля 2024 г. об отсутствии возможности выделения муниципальному образованию дополнительных средств в 2024 г. на обеспечение государственных полномочий, связанных с приобретением жилья для указанной категории лиц.

3. Финансовое положение муниципального образования: - Дефицит городского бюджета на 2024 г. составляет 83 271 634,41 рублей; - на учете в качестве граждан, нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма, состоит 172 семьи.

4. Вывод о вине:

Вывод о том, что органом местного самоуправления эффективных, действенных мер, направленных на исполнение судебного акта в установленный судебным приставом-исполнителем для добровольного исполнения срок не принято, сделан судами без учета указанных выше обстоятельств.

9. Логика освобождения от исполнительского сбора

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что основания для взыскания исполнительского сбора отсутствовали в связи с отсутствием вины в неисполнении требования исполнительного документа в пятидневный срок.

Администрация: - приняла все зависящие от неё меры (направила обращение в компетентный орган); - не могла преодолеть препятствие, возникшее вне её сферы контроля (отсутствие финансирования); - действовала с надлежащей степенью заботливости и осмотрительности, требуемой по характеру обязательства.

10. Дополнительное соображение о циркулярности платежей

Верховный Суд РФ отметил, что взысканный исполнительский сбор в размере 50 000 рублей подлежит уплате из бюджета муниципального образования в областной бюджет (УФК по Амурской области), из которого и осуществляется финансовое обеспечение данных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, путем предоставления субвенций местным бюджетам.

Это означает, что взыскание исполнительского сбора приводит к циркулярному движению средств: из местного бюджета в областной, а затем обратно в виде субвенции. Такой результат противоречит логике финансирования государственных полномочий и усугубляет финансовое положение муниципального образования.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение материально-правовых норм

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций не применили надлежащим образом правило о том, что освобождение должника от взыскания исполнительского сбора должно быть связано с отсутствием его вины в нарушении установленных сроков для добровольного исполнения требований исполнительного документа.

Конкретное проявление: Суды исходили из того, что администрацией не представлено доказательств принятия всех зависящих от неё мер, но при этом не учли: - направление администрацией обращения в компетентный орган (министерство социальной защиты); - ответ министерства об отсутствии возможности выделения дополнительных средств; - объективное финансовое положение муниципального образования (дефицит бюджета в 83 млн рублей); - масштаб проблемы (172 семьи на учете).

Правовое основание: Пункт 2 статьи 401 ГК РФ предусматривает, что лицо признается невиновным, если оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась. Администрация именно такие меры приняла.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций возложили на администрацию бремя доказывания отсутствия вины, но не учли, что согласно пункту 2 статьи 401 ГК РФ отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство.

Конкретное проявление: Суды требовали от администрации представить доказательства принятия всех зависящих от неё мер, но не проверили, были ли у администрации объективные препятствия к исполнению, лежащие вне её сферы контроля (отсутствие финансирования).

Правовое основание: Статья 62 КАС РФ устанавливает распределение бремени доказывания в административных делах. В данном случае администрация, как должник, обязана доказать отсутствие вины, но суды должны были активно выяснять обстоятельства, свидетельствующие об этом отсутствии.

3. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не использовали предоставленные им полномочия по активному выяснению обстоятельств дела, необходимых для правильного применения норм материального права.

Конкретное проявление: - Суды не проанализировали надлежащим образом обстоятельства, связанные с финансированием государственного полномочия; - не учли правовую позицию КС РФ о том, что при передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должны передаваться необходимые финансовые средства (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ); - не рассмотрели вопрос о том, может ли отсутствие финансирования рассматриваться как обстоятельство, исключающее вину должника.

Правовое основание: Статья 14 КАС РФ предусматривает, что суд осуществляет активную роль в выяснении обстоятельств дела, необходимых для правильного применения норм материального права. В административных делах, особенно затрагивающих публичные интересы и социальные гарантии, эта роль особенно важна.

4. Неправильное толкование положений Постановления Пленума ВС РФ № 50

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций не применили надлежащим образом пункт 75 Постановления Пленума ВС РФ № 50, согласно которому иные лица (не субъекты предпринимательской деятельности) могут быть освобождены от уплаты исполнительского сбора исходя из положений пункта 1 статьи 401 ГК РФ, если они приняли все меры для надлежащего исполнения содержащегося в исполнительном документе требования.

Конкретное проявление: Администрация города Тынды — это орган местного самоуправления, а не субъект предпринимательской деятельности. Следовательно, к ней применяется более мягкий стандарт, чем к коммерческим организациям. Суды не учли этого различия.

5. Игнорирование конституционных гарантий о финансировании государственных полномочий

Ошибка: Суды не учли правовую позицию, вытекающую из части 2 статьи 132 Конституции РФ и части 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ, о том, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.

Конкретное проявление: Суды не рассмотрели вопрос о том, может ли орган местного самоуправления нести ответственность за неисполнение государственного полномочия, когда это неисполнение вызвано недостаточным финансированием, предоставляемым из областного бюджета.

Правовое основание: Верховный Суд РФ указал, что обеспечение жильем детей-сирот осуществляется органами местного самоуправления за счет средств областного бюджета (в виде субвенций). Следовательно, ответственность за недостаточное финансирование должна нести область, а не муниципальное образование.

6. Неправильная оценка доказательств

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций неправильно оценили доказательства, свидетельствующие о принятии администрацией всех зависящих от неё мер.

Конкретное проявление: - Суды отклонили обращение администрации в министерство социальной защиты как недостаточное доказательство принятия мер; - суды не учли ответ министерства об отсутствии возможности выделения дополнительных средств как объективное препятствие к