КС РФ уточнил условия прекращения дел о неисполнении органами местного самоуправления судебных решений

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 29-П от 17 июля 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: Костромской областной суд (суд общей юрисдикции, обратившийся с запросом о проверке конституционности нормативного акта).

Повод к рассмотрению: Запрос Костромского областного суда, поступивший 30 января 2025 года (определение суда о приостановлении производства по жалобе).

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемого законоположения (статья 125, пункт «б» части 4 Конституции РФ; статьи 36, 74, 101, 102 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемая норма: Часть 5 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), введённая Федеральным законом от 26 декабря 2024 года № 480-ФЗ, вступившая в силу 26 декабря 2024 года.

Предмет регулирования: Основание для прекращения производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случае выделения субвенций в размере, недостаточном для осуществления таких полномочий.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Дело касается гражданки Ш., которой судом была возложена обязанность на администрацию города Костромы предоставить благоустроенное жилое помещение по договору найма (решение Свердловского районного суда города Костромы от 24 августа 2021 года, оставленное без изменения апелляционным определением Костромского областного суда от 29 ноября 2021 года).

Администрация города Костромы не исполнила судебное решение. В результате: - 27 декабря 2021 года возбуждено исполнительное производство; - 18 января 2022 года вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 50 тысяч рублей; - 23 августа 2022 года администрация привлечена к ответственности по части 1 статьи 17.15 КоАП РФ (штраф 30 тысяч рублей); - 5 декабря 2023 года и 22 ноября 2024 года администрация повторно привлечена к ответственности по части 2 статьи 17.15 КоАП РФ (штрафы по 50 тысяч рублей в каждом случае).

Обоснование неконституционности по мнению заявителя

Администрация города Костромы в своих возражениях указала, что объём субвенций, предоставляемых из бюджета Костромской области на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями, определяется без учёта реальной потребности, в результате чего в отношении городской администрации возбуждено почти 250 исполнительных производств по аналогичным требованиям.

Нарушаемые конституционные права

По мнению Костромского областного суда, часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ противоречит: - статье 1 (часть 1) Конституции РФ (Россия — правовое государство); - статье 18 Конституции РФ (права и свободы человека — высшая ценность); - статье 19 (часть 1) Конституции РФ (равенство перед законом); - статье 46 (часть 1) Конституции РФ (право на судебную защиту); - статье 52 Конституции РФ (право потерпевших на возмещение вреда).

Суд усматривал нарушение в том, что норма позволяет прекратить производство по делу о правонарушении, не учитывая бездействие органа местного самоуправления в принятии мер по прекращению исполнения переданного ему полномочия, оставляя без государственной защиты права взыскателей по исполнительным производствам.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Суть конфликта

Противоречие между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Защита прав граждан на судебную защиту и исполнение судебных актов (статьи 46, 52 Конституции РФ) — граждане, получившие судебное решение об обеспечении жильём, не могут его получить из-за недостаточного финансирования.

2. Принцип вины в административной ответственности (статья 2.1 КоАП РФ) — орган местного самоуправления должен нести ответственность только при наличии возможности соблюдать правила и норм, но при недостаточном финансировании такая возможность отсутствует.

3. Разделение ответственности между уровнями власти — органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за надлежащее финансирование переданных полномочий, но органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности за их неисполнение.

4. Правовая определённость и справедливость — безусловный характер основания для прекращения производства не позволяет учесть конкретные обстоятельства и добросовестность органа местного самоуправления.

Конституционное значение вопроса

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку: - затрагивает баланс между защитой прав граждан и справедливостью привлечения к ответственности органов власти; - касается принципов разделения ответственности в системе публичной власти (статьи 12, 132 Конституции РФ); - влияет на эффективность исполнения судебных актов (статья 46 Конституции РФ); - требует уточнения содержания вины юридического лица в административном праве (статья 2.1 КоАП РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ в той мере, в какой она предусматривает безусловное прекращение производства по делу об административном правонарушении (неисполнение требований неимущественного характера, содержащихся в исполнительном документе) при выделении субвенций органам местного самоуправления в размере, недостаточном для осуществления переданных государственных полномочий, без учёта того, предпринимали ли органы местного самоуправления меры по информированию органов государственной власти о недостаточности финансирования и по прекращению исполнения полномочия, а также без учёта достоверности информации, предоставленной органами местного самоуправления при расчёте субвенций?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, однако исключительно в выявленном Судом конституционно-правовом смысле. Норма является конституционной при условии её истолкования в соответствии с определёнными Судом ограничениями и уточнениями. Суд не дисквалифицировал норму, а установил её конституционно допустимое содержание, исключив иные толкования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы административной ответственности и требования к качеству законов

Конституционный Суд исходит из того, что Россия провозглашена демократическим правовым государством (статьи 1, 2, 4 часть 2 Конституции РФ), в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей обязанностью государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод.

Это предъявляет повышенные требования к качеству законов, особенно в юрисдикционной сфере, включая административно-охранительные отношения.

Конституционные принципы административной ответственности: - Применение административной ответственности возможно только на основе закона, четко определяющего состав правонарушения, включая вину как обязательный признак субъективной стороны (статьи 19 часть 1, 49, 54, 55 часть 3 Конституции РФ); - Последствия административной ответственности должны соотноситься с вредом, причинённым правонарушением; - Недопустимо избыточное государственное принуждение; - Должен соблюдаться баланс прав привлекаемого к ответственности субъекта и общего интереса в защите личности, общества и государства.

Ссылка на прецеденты: Постановления КС РФ от 13 июля 2010 года № 15-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П.

2. Вина юридического лица как обязательный элемент административной ответственности

КоАП РФ устанавливает, что: - лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина (части 1 и 4 статьи 1.5); - неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу лица; - лицо не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6); - юридическое лицо признаётся виновным, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Ключевой вывод Суда: По смыслу части 5 статьи 24.5 КоАП РФ в единстве со статьей 2.1 выделение субвенций в размере, недостаточном для осуществления переданных полномочий, не позволяет сделать вывод о виновности органа местного самоуправления, поскольку лишает его возможности обеспечить соблюдение правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность.

3. Особенности административной ответственности органов местного самоуправления

Органы государственной власти и органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности по правилам, установленным для юридических лиц (статьи 1.4, 2.1, 2.10 КоАП РФ), однако порядок их привлечения имеет особенности.

Конституционная база: Статьи 12 и 132 Конституции РФ предусматривают: - Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; - Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но входят в единую систему публичной власти; - Федеральным законом или законом субъекта РФ органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых материальных и финансовых средств; - Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Позиция КС РФ: Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями — исключительная прерогатива законодательной власти. Наделение государственными полномочиями не меняет принадлежности этих полномочий и не снимает с уровня государственной власти, их передавшего, ответственность за их реализацию, в том числе за надлежащее финансирование (Постановление от 30 мая 2023 года № 27-П; Определение от 15 января 2008 года № 219-О-О).

4. Требования к финансированию переданных полномочий

Нормативная база: Пункт 3 части 6 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предусматривает, что федеральный закон или закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, должны содержать: - способ (методику) расчёта нормативов для определения объёма субвенций; - включение федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартов; - определение общего объёма субвенций с учётом затрат на организацию осуществления переданных полномочий.

Применение к конкретному делу: Закон Костромской области от 29 декабря 2014 года № 620-5-ЗКО наделил органы местного самоуправления полномочием по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями. Методика расчёта субвенций определяет размер исходя из количества лиц, подлежащих обеспечению жильём. Однако в деле администрация города Костромы столкнулась с ситуацией, когда выделенных субвенций недостаточно для исполнения почти 250 судебных решений.

5. Критерии недостаточности субвенций

Определение недостаточности: О недостаточности размера субвенций свидетельствует то, что она влечёт невозможность надлежащего осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий (исполнения связанных с ними расходных обязательств) в установленном порядке в текущем финансовом году с учётом характера полномочия.

Источники недостаточности: - субвенции не были предусмотрены законом о бюджете на очередной финансовый год; - размер определён с нарушением установленного порядка; - сам порядок установлен с нарушением требований законодательства, повлекшим необоснованное занижение размера субвенций; - субвенции, будучи предусмотренными законом о бюджете, не были перечислены в местный бюджет.

6. Пределы ответственности органов местного самоуправления

Основной принцип: Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных государственных полномочий в пределах субвенций, предоставленных местным бюджетам (часть 2 статьи 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Расходные обязательства муниципального образования при осуществлении переданных полномочий устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, исполняются за счёт и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статья 140 Бюджетного кодекса РФ).

Право на дополнительное финансирование: Хотя органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий (часть 6 статьи 52 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ и часть 4 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»), отказ органа местного самоуправления от использования этого права не может служить подтверждением его вины в административном правонарушении.

7. Процедура прекращения исполнения переданных полномочий

Нормативное требование: Федеральный закон и закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, должны содержать условия и порядок прекращения осуществления этих полномочий (пункт 7 части 6 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Применение к Костромской области: Закон Костромской области предусматривает, что исполнение переданных полномочий прекращается законом Костромской области по инициативе губернатора, в том числе в случае невозможности исполнения по причинам, не зависящим от органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны незамедлительно проинформировать администрацию Костромской области о невозможности осуществления полномочий по не зависящим от них причинам (часть 2 статьи 9 Закона).

Ограничение: Однако недостаточность размера субвенций на текущий финансовый год для исполнения судебного акта сама по себе не означает полной невозможности осуществления полномочий и не может рассматриваться в качестве обстоятельства, дающего основание для инициирования процедуры прекращения исполнения переданных полномочий.

8. Конституционно-правовой смысл части 5 статьи 24.5 КоАП РФ

Основной смысл: Часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ относит к обстоятельствам, влекущим прекращение производства по делу об административном правонарушении, факт выделения субвенций в размере, недостаточном для осуществления переданных полномочий, если это привело к их неисполнению или ненадлежащему исполнению.

Следствие: Принятие решения о прекращении производства не требует дополнительного установления того, вносилось ли органами местного самоуправления предложение о выделении субвенций в необходимом размере или информировали ли они органы государственной власти о недостаточности выделенных субвенций.

Обоснование: Иное означало бы возложение на органы местного самоуправления ответственности за действия, которые относятся к полномочиям органов государственной власти. Кроме того, лежащая на органах государственной власти обязанность финансировать осуществление переданных полномочий и контролировать их реализацию предполагает осведомленность органов государственной власти о состоянии дел в данной области, в том числе о достаточности или недостаточности субвенций.

9. Исключение: недостоверная информация от органов местного самоуправления

Ограничение на применение нормы: Решение о прекращении производства не может быть принято, если уполномоченный орган или суд установит, что выделение субвенции в размере, недостаточном для осуществления полномочия, было предопределено предоставлением органами местного самоуправления органам государственной власти недостоверной (неполной) информации, притом что её достоверность (полнота) объективно не могла быть проверена органами государственной власти.

Смысл: Если органы местного самоуправления намеренно или по небрежности предоставили ложные данные при расчёте потребности в субвенциях, и органы государственной власти не могли объективно проверить эту информацию, то недостаточность финансирования не может служить основанием для прекращения производства.

10. Причинно-следственная связь между недостаточностью финансирования и неисполнением требований

Требование Суда: Для принятия решения о прекращении производства должна быть установлена причинно-следственная связь между выделением субвенций в размере, недостаточном для осуществления полномочий, и неисполнением соответствующих требований, содержащихся в исполнительном документе.

Применение к делу: Правонарушение по части 1 и 2 статьи 17.15 КоАП РФ состоит в неисполнении требований неимущественного характера (требований совершить определённые действия), содержащихся в исполнительном документе, в установленный судебным приставом-исполнителем срок. Эти требования должны подлежать исполнению в рамках осуществления переданного государственного полномочия.

11. Размер субвенции и исполнение отдельного требования

Важное уточнение: Размер выделенной органу местного самоуправления субвенции, равный или превышающий те расходы на исполнение требования неимущественного характера, содержащегося в исполнительном документе, которые составляют часть расходов на осуществление соответствующего государственного полномочия, сам по себе не может свидетельствовать о достаточности размера субвенции без учёта необходимости использования выделенных средств также и на иные цели в рамках осуществления данного полномочия, включая расходы на исполнение других требований неимущественного характера в рамках исполнительных производств.

Смысл: Если орган местного самоуправления получил субвенцию, которая теоретически достаточна для исполнения одного судебного решения об обеспечении жильём, но недостаточна для исполнения всех аналогичных решений (как в деле администрации города Костромы с 250 исполнительными производствами), то субвенция считается недостаточной.

12. Исполнение требований после прекращения производства

Сохранение обязанности: Прекращение производства по делу об административном правонарушении на основании части 5 статьи 24.5 КоАП РФ не влечет прекращения обязанности органа местного самоуправления исполнить содержащееся в исполнительном документе требование неимущественного характера в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.

Обоснование: В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» пропуск срока, установленного судебным приставом-исполнителем, не освобождает от исполнения требований.

Ссылка на прецедент: КС РФ ранее указал, что недостаточность бюджетного финансирования не освобождает государство от исполнения своих обязательств (Определение от 5 июля 2005 года № 297-О).

Конституционное требование: Конституция РФ в статье 46 (часть 1) гарантирует право каждого на судебную защиту, исходя из того, что исполнение судебного акта — неотъемлемый элемент судебной защиты, и требует от государства создавать эффективные механизмы своевременного и полного исполнения судебных актов (Постановления от 22 июня 2023 года № 34-П и от 25 января 2024 года № 3-П).

13. Взаимодействие органов местного самоуправления с судебным приставом-исполнителем

Обязанность информирования: Осуществление органами местного самоуправления переданных полномочий в части исполнения требований неимущественного характера предполагает взаимодействие данных органов с судебным приставом-исполнителем, в том числе информирование его о возможных сроках исполнения требований с учётом поступления и расходования субвенций, выделенных в текущем финансовом году.

Последствия игнорирования: Иное означало бы не только игнорирование общеобязательности судебного акта, но и фактически снятие с органов местного самоуправления ответственности за надлежащее и добросовестное исполнение переданных полномочий, что вело бы к нарушению статей 1 (часть 1), 2, 18, 46 (часть 1) и 132 (часть 2) Конституции РФ.

14. Ответственность органов государственной власти

Сохранение обязанности: Прекращение производства по делу об административном правонарушении на основании части 5 статьи 24.5 КоАП РФ не снимает с органов государственной власти обязанность по передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления государственных полномочий, в том числе в части исполнения соответствующих судебных актов.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, однако исключительно в выявленном Судом конституционно-правовом смысле при применении её в случае производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.15 КоАП РФ и выразившемся в неисполнении органом местного самоуправления содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера, связанных с осуществлением переданных ему государственных полномочий.

Конституционно-правовой смысл нормы (четыре ключевых положения)

1. Безусловное прекращение при недостаточности финансирования: Принятие решения о прекращении производства при установлении факта выделения субвенций в размере, недостаточном для осуществления переданных полномочий, не требует дополнительного установления того, вносилось ли органами местного самоуправления предложение о выделении субвенций в необходимом размере или информировали ли они органы государственной власти о недостаточности выделенных субвенций.

2. Исключение для недостоверной информации: Решение о прекращении производства не может быть принято, если установится, что выделение субвенции в недостаточном размере было предопределено предоставлением органами местного самоуправления органам государственной власти недостоверной (неполной) информации, притом что её достоверность (полнота) объективно не могла быть проверена органами государственной власти.

3. Требование причинно-следственной связи: Для принятия решения о прекращении производства **должна быть установлена причинно-следственная связь между выделением субвенций в размере, недостаточном для осуществления полномочий, и неисполнением соответствующих требований, содержащих