ВС РФ: недостаточность субвенций — основание для прекращения дела о неисполнении судебного решения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Постановление № 59-АД25-12-К9 от 12 января 2026 года

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (судья-докладчик И.Н. Переверзева)

Стороны: - Административный истец (жалобщик): Имамеев О.Г., мэр города Благовещенска, действующий в интересах администрации города Благовещенска (административный ответчик в производстве по делу об административном правонарушении) - Административный ответчик (привлекавший к ответственности): Специализированное отделение судебных приставов по Амурской области Главного межрегионального управления Федеральной службы судебных приставов России (СОСП по Амурской области ГМУ ФССП России)

Категория спора: Производство по делу об административном правонарушении (КоАП РФ, часть 1 статьи 17.15 — неисполнение требований исполнительного документа неимущественного характера). Рассмотрение в порядке надзорного производства по жалобе на судебные акты нижестоящих инстанций.

Судебные акты, подлежащие проверке: - Постановление заместителя начальника отделения СОСП по Амурской области ГМУ ФССП России от 05 декабря 2024 года (о привлечении администрации к административной ответственности) - Решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 26 февраля 2025 года - Решение судьи Амурского областного суда от 23 апреля 2025 года - Постановление судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июля 2025 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и фактические обстоятельства

Вступившим в законную силу 21 июня 2024 года решением Благовещенского городского суда Амурской области от 15 мая 2024 года по гражданскому делу № 2-3087/2024 на администрацию города Благовещенска возложена обязанность предоставить гражданину Ш. жилое помещение в границах муниципального образования города Благовещенска Амурской области, отвечающее санитарным и техническим требованиям, общей площадью не менее нормы предоставления (18 кв.м.) по договору найма специализированного жилого помещения.

На основании данного решения: - 26 июля 2024 года выдан исполнительный лист - 14 августа 2024 года возбуждено исполнительное производство с установлением пятидневного срока для добровольного исполнения - 15 августа 2024 года администрация получила постановление о возбуждении исполнительного производства - 10 сентября 2024 года судебным приставом-исполнителем вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 50 000 рублей (получено 12 сентября 2024 года) - 11 сентября 2024 года (получено 12 сентября 2024 года) установлен новый срок исполнения до 23 сентября 2024 года

Администрация не исполнила требования исполнительного документа в установленный срок.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция администрации (защитников): - Администрация невиновна в совершении вмененного административного правонарушения - Невозможность исполнения требований обусловлена отсутствием необходимого финансирования - На протяжении длительного периода администрация направляла письма Губернатору Амурской области и Министерству социальной защиты населения Амурской области с просьбой о предоставлении субвенций из областного бюджета для осуществления полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, в том числе для исполнения судебных решений - Дополнительное финансирование в достаточном размере из областного бюджета выделено не было

Позиция должностного лица и судебных инстанций: - Недостаточность финансирования не является уважительной причиной неисполнения требований исполнительного документа - Недостаточность финансирования не является основанием для освобождения администрации от административной ответственности - Администрацией не представлено доказательств принятия всех зависящих от нее, возможных, необходимых и своевременных мер для предоставления жилого помещения в целях исполнения судебного решения, в том числе связанных с получением необходимого финансирования

Решения нижестоящих инстанций

Все судебные инстанции согласились с выводами должностного лица и оставили постановление о привлечении администрации к административной ответственности без изменения, признав администрацию виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 17.15 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Кто обратился в ВС РФ

Мэр города Благовещенска Имамеев О.Г., действующий в интересах администрации города Благовещенска, подал жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с требованием отмены судебных актов и прекращения производства по делу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема дела заключается в соотношении между:

1. Обязанностью органа местного самоуправления исполнять судебные решения (общеобязательность судебного акта, принцип верховенства закона)

2. Ограничениями финансовых возможностей органа местного самоуправления при осуществлении переданных ему государственных полномочий, финансируемых за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации

3. Принципом справедливости и соразмерности в административной ответственности, предполагающим, что юридическое лицо (орган местного самоуправления) признается виновным в совершении административного правонарушения только если у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность

4. Надлежащим процессуальным разбирательством, требующим всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств дела и проверки всех заявленных доводов

Конфликт между публичными интересами (исполнение судебных решений, защита прав граждан) и правами органа местного самоуправления (справедливое привлечение к ответственности с учетом реальных возможностей) разрешается через введение новой нормы КоАП РФ (часть 5 статьи 24.5), которая предусматривает прекращение производства по делу об административном правонарушении в случае установления недостаточности субвенций для осуществления переданного государственного полномочия.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Должны ли судебные инстанции при рассмотрении жалоб на постановление по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением требований исполнительного документа органом местного самоуправления при осуществлении переданного государственного полномочия, проверить фактические обстоятельства дела применительно к положениям части 5 статьи 24.5 КоАП РФ, введенной Федеральным законом от 26 декабря 2024 года № 480-ФЗ?

2. Является ли недостаточность размера субвенций, выделенных местному бюджету для осуществления государственного полномочия, основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении, и какие дополнительные условия должны быть установлены для применения этого основания?

3. Должны ли судебные инстанции проверить, принимала ли администрация все зависящие от нее меры для исполнения судебного решения, включая взаимодействие с судебным приставом-исполнителем и информирование его о возможных сроках исполнения с учетом поступления субвенций?

4. Нарушена ли процессуальная справедливость в результате того, что судьи городского и областного судов не проверили фактические обстоятельства дела применительно к положениям части 5 статьи 24.5 КоАП РФ, хотя эта норма была введена до рассмотрения жалоб?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации признал, что судебные инстанции допустили существенное нарушение процессуальных требований, не проверив фактические обстоятельства дела применительно к положениям части 5 статьи 24.5 КоАП РФ и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17 июля 2025 года № 29-П. Недостаточность размера субвенций для осуществления органом местного самоуправления переданного государственного полномочия может служить основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении, однако это требует установления причинно-следственной связи между недостаточностью субвенций и неисполнением требований исполнительного документа, а также проверки того, принимала ли администрация все зависящие от нее меры для исполнения судебного решения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания административной ответственности

Статья 1.5 КоАП РФ (принцип виновности): Верховный Суд подчеркнул, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу лица (части 1 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ).

Статья 1.6 КоАП РФ (законность): Лицо не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ).

Статья 2.1 КоАП РФ (определение административного правонарушения и вины юридического лица): Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность (части 1 и 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Критически важно положение части 2 статьи 2.1 КоАП РФ: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Это означает, что для привлечения органа местного самоуправления к ответственности необходимо установить не только факт неисполнения требований исполнительного документа, но и наличие у органа реальной возможности для исполнения этих требований.

Статья 17.15 КоАП РФ (неисполнение требований исполнительного документа): Административная ответственность установлена за неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора.

2. Новая норма КоАП РФ — часть 5 статьи 24.5

Федеральный закон от 26 декабря 2024 года № 480-ФЗ: Часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ введена в действие 26 декабря 2024 года, то есть после вынесения должностным лицом постановления от 05 декабря 2024 года о привлечении администрации к ответственности.

Содержание части 5 статьи 24.5 КоАП РФ: В случае, если во время производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, будет установлено, что субвенции на осуществление таких полномочий выделены в размере, недостаточном для их осуществления, что привело к неисполнению или ненадлежащему исполнению таких полномочий, производство по делу об указанном административном правонарушении в отношении указанных органов и их должностных лиц подлежит прекращению.

3. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 17 июля 2025 года № 29-П)

Верховный Суд РФ опирается на правовую позицию КС РФ, которая развивает и уточняет применение части 5 статьи 24.5 КоАП РФ:

3.1. Недостаточность субвенций как самостоятельное основание: Недостаточность размера субвенций, предоставленных местному бюджету в рамках финансового обеспечения осуществления органом местного самоуправления государственных полномочий на текущий финансовый год для исполнения связанного с этими полномочиями судебного акта, сама по себе может служить основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.

3.2. Недостаточность субвенций не означает полной невозможности: Однако КС РФ уточняет, что недостаточность размера субвенций не означает полной невозможности осуществления этих полномочий и не может автоматически рассматриваться в качестве обстоятельства, дающего основание для инициирования органом местного самоуправления процедуры прекращения исполнения переданных ему государственных полномочий.

3.3. Отсутствие требования о предварительных действиях: Принятие уполномоченным органом или судом решения о прекращении производства по делу не требует дополнительного установления того, вносилось ли или направлялось ли органами местного самоуправления органам государственной власти предложение о выделении субвенций в размере, необходимом для надлежащего осуществления переданных им полномочий, а также информировали ли они своевременно органы государственной власти о недостаточности выделенных субвенций.

Иное означало бы возложение на органы местного самоуправления ответственности за те действия, которые относятся к полномочиям органов государственной власти.

3.4. Осведомленность органов государственной власти: Лежащая на органах государственной власти обязанность финансировать осуществление органами местного самоуправления переданных им полномочий, контролировать реализацию таковых, предполагает осведомленность органов государственной власти о состоянии дел в данной области, в том числе о достаточности или недостаточности соответствующих субвенций.

3.5. Исключение: недостоверная информация: Решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении не может быть принято, если уполномоченный орган или суд установит, что выделение субвенции в размере, недостаточном для осуществления органом местного самоуправления соответствующего государственного полномочия, приведшее к его неисполнению или ненадлежащему исполнению, было предопределено предоставлением органами местного самоуправления органам государственной власти недостоверной (неполной) информации, притом что ее достоверность (полнота) объективно не могла быть проверена органами государственной власти.

3.6. Причинно-следственная связь: Для принятия уполномоченным органом или судом решения о прекращении производства должна быть установлена причинно-следственная связь между выделением субвенций на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий в размере, недостаточном для их осуществления, и неисполнением соответствующих требований, содержащихся в исполнительном документе.

3.7. Взаимодействие с судебным приставом-исполнителем: Осуществление органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в части исполнения требований неимущественного характера предполагает взаимодействие данных органов с судебным приставом-исполнителем, в том числе информирование его о возможных сроках исполнения требований с учетом поступления и расходования субвенций, выделенных в текущем финансовом году.

Иное означало бы не только игнорирование общеобязательности судебного акта, но и фактически снятие с органов местного самоуправления ответственности за надлежащее и добросовестное исполнение переданных им полномочий и вело бы к нарушению статей 1 (часть 1), 2, 18, 46 (часть 1) и 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

4. Процессуальные нормы КоАП РФ

Статья 24.1 КоАП РФ (задачи производства): Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Статья 26.1 КоАП РФ (обстоятельства, подлежащие выяснению): По делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, указанные в статье 26.1 КоАП РФ, включая обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Статьи 30.6 и 30.9 КоАП РФ (полнота проверки при рассмотрении жалоб): При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении и последующих жалоб на это постановление и (или) решения по жалобе на него судья проверяет дело в полном объеме (части 3 статей 30.6 и 30.9 КоАП РФ).

Статья 30.16 КоАП РФ (проверка по жалобе, протесту): По жалобе, протесту, принятым к рассмотрению, вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов проверяются исходя из доводов, изложенных в жалобе, протесте, и возражений, содержащихся в отзыве на жалобу, протест (части 1, 2 статьи 30.16 КоАП РФ).

Критически важное положение: Судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме (часть 2 статьи 30.16 КоАП РФ).

Это положение корреспондирует со статьей 14 КАС РФ об активной роли суда в административном судопроизводстве, хотя в данном деле речь идет о производстве по делам об административных правонарушениях.

Статья 30.17 КоАП РФ (основания для отмены и возврата на новое рассмотрение): По результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (пункт 3 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ).

5. Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

Статья 105 ФЗ № 229-ФЗ (взыскание исполнительского сбора и установление нового срока): В случаях неисполнения должником требований, содержащихся в исполнительном документе, в срок, установленный для добровольного исполнения, а также неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель выносит постановление о взыскании исполнительского сбора и устанавливает должнику новый срок для исполнения (часть 1).

При неисполнении должником требований, содержащихся в исполнительном документе, без уважительных причин во вновь установленный срок должностным лицом службы судебных приставов составляется в отношении должника протокол об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ и устанавливается новый срок для исполнения (часть 2).

6. Конституционные гарантии

Верховный Суд РФ, ссылаясь на позицию КС РФ, указывает на связь с конституционными гарантиями: - Статья 1 (часть 1) Конституции РФ — Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство - Статья 2 Конституции РФ — человек, его права и свободы являются высшей ценностью - Статья 18 Конституции РФ — права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими - Статья 46 (часть 1) Конституции РФ — каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод - Статья 132 (часть 2) Конституции РФ — органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона и игнорирование новой нормы

Ошибка судей городского и областного судов: На даты рассмотрения судьями городского и областного судов поданных жалоб часть 5 статьи 24.5 КоАП РФ была уже введена в действие (26 декабря 2024 года), однако фактические обстоятельства дела применительно к ее положениям судьи городского и областного судов не проверили вовсе.

При этом на день рассмотрения жалоб в городском и областном судах постановление должностного лица не вступило в законную силу и не было исполнено, что означало, что судьи имели возможность и обязанность применить новую норму.

Ошибка судьи кассационного суда: В постановлении судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июля 2025 года приведены частично выдержки из постановления КС РФ от 17 июля 2025 года № 29-П, однако фактические обстоятельства дела применительно к положениям части 5 статьи 24.5 КоАП РФ судьей кассационного суда надлежащим образом не проверены.

2. Нарушение процессуальных требований о полноте проверки

Нарушение статей 24.1, 26.1, 26.11, 30.6, 30.16 КоАП РФ: Согласно требованиям этих статей судья при разрешении дела, а также жалобы, протеста, поданных на постановление, решение по делу об административном правонарушении, должен проверить все заявленные доводы и обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, дать им надлежащую правовую оценку.

Защитники администрации заявляли о ее невиновности в совершении вмененного административного правонарушения ввиду невозможности исполнения требований исполнительного документа в связи с недостаточностью финансирования. Эти доводы заслуживали внимания и должны были быть проверены судьями применительно к положениям части 5 статьи 24.5 КоАП РФ.

3. Существенное нарушение процессуальных требований

Основание для отмены (статья 30.17 КоАП РФ): Верховный Суд РФ квалифицировал допущенные нарушения как существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которое не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Это нарушение явилось основанием для отмены судебных актов нижестоящих инстанций и возврата дела на новое рассмотрение.

4. Игнорирование активной роли суда

Хотя в КоАП РФ нет прямого аналога статье 14 КАС РФ об активной роли суда, положение части 2 статьи 30.16 КоАП РФ предоставляет судье право проверить дело в полном объеме в интересах законности. Судьи нижестоящих инстанций не воспользовались этим правом, ограничившись проверкой доводов, изложенных в жалобе, без самостоятельного выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Жалоба мэра города Благовещенска Имамеева О.Г., действующего в интересах администрации города Благовещенска, удовлетворена частично.

2. Отменены: - Решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 26 февраля 2025 года - Решение судьи Амурского областного суда от 23 апреля 2025 года - Постановление судьи