ВС подтвердил право Минприроды утверждать виды использования лесов в нацпарках без согласования с судом

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-151 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 24 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александров В.Н., Киселев А.П. - Секретарь: Баханова В.А. - Участие прокурора: Клевцова В.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Козлов Максим Сергеевич (директор национального парка «Марий Чодра» с 11 сентября 2023 г. по 19 сентября 2024 г.) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) - Заинтересованные лица: Министерство юстиции РФ, ФГБУ «Национальный парк «Марий Чодра»

Категория спора: Административное дело в порядке абстрактного нормоконтроля (оспаривание нормативного правового акта); природоохранное и лесное право

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

31 мая 2021 г. заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере развития особо охраняемых природных территорий и Байкальской природной территории Минприроды России утвердил Лесохозяйственный регламент лесничества национального парка «Марий Чодра» (далее — Лесохозяйственный регламент). Документ размещён на официальном сайте Минприроды России (www.mnr.gov.ru) 3 июня 2021 г. Пункт 1.2 регламента содержит указание на виды разрешённого использования лесов на территории национального парка с распределением по участковым лесничествам и кварталам согласно таблице 1.2. Пункт 2.1 регламента приводит нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины.

Козлов М.С., являвшийся директором национального парка в период с 11 сентября 2023 г. по 19 сентября 2024 г., осуществил работы по выкапыванию саженцев сосны и их высадке на другом месте для обустройства экологической тропы, руководствуясь материалами таксации 2004–2005 гг. и не будучи осведомлённым об отсутствии в Лесохозяйственном регламенте указания на такой вид разрешённого использования лесов, как работы по созданию лесных питомников и их эксплуатации. Эти действия повлекли предъявление ему уголовного обвинения в совершении незаконной рубки лесных насаждений, совершённой с использованием служебного положения в особо крупном размере, а также в нарушении режима особо охраняемых природных территорий (часть 3 статьи 260, статья 262 Уголовного кодекса РФ).

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 8 апреля 2025 г., дело № АКПИ25-110): Козлов М.С. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании пунктов 1.2 и 2.1 Лесохозяйственного регламента не действующими в части, не предусматривающей в качестве видов разрешённого использования лесов выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев), создание лесных питомников и их эксплуатацию. Административный истец ссылался на несоответствие регламента статье 87 Лесного кодекса РФ, Положению о национальном парке «Марий Чодра» (приказ Минприроды России от 12 марта 2018 г. № 91), а также на то, что регламент разработан на основании материалов таксации 2019–2020 гг., не внесённых в государственный лесной реестр и не отражающих фактическое состояние лесов. Административный истец также утверждал, что Лесохозяйственный регламент, обладающий нормативными свойствами, подлежал регистрации в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Минприроды России, Минюст России и ФГБУ «Национальный парк «Марий Чодра» в своих возражениях и отзывах указали, что Лесохозяйственный регламент утверждён в установленном законом порядке в пределах полномочий Минприроды России, оспариваемые положения соответствуют актам большей юридической силы и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решение суда первой инстанции: В удовлетворении административного искового заявления Козлову М.С. отказано.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 24 июля 2025 г.): Козлов М.С., не согласившись с решением суда первой инстанции, подал апелляционную жалобу с просьбой отменить решение и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования. Он полагал, что обжалованное решение вынесено судом при существенном нарушении норм материального и процессуального права.

Минприроды России в возражениях на апелляционную жалобу указала, что выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, суд первой инстанции верно применил нормы материального и процессуального права. Минюст России в письменном отзыве поддержал правовую позицию, изложенную в отзыве на административное исковое заявление.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к определению видов разрешённого использования лесов в границах национального парка:

1. Позиция административного истца: Лесохозяйственный регламент должен предусматривать выращивание посадочного материала лесных растений и создание лесных питомников как вид разрешённого использования лесов, поскольку эти виды деятельности исторически относились к зоне хозяйственного назначения национального парка и соответствуют статье 87 Лесного кодекса РФ и Положению о национальном парке.

2. Позиция органов власти и суда: Лесохозяйственный регламент, утверждённый уполномоченным органом (Минприроды России) в установленном порядке и в пределах его дискреционных полномочий, соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы. Отсутствие в видах разрешённого использования лесов указанных видов деятельности не противоречит функциональному зонированию национального парка.

Дело имеет принципиальное значение для уяснения: - Пределов дискреционных полномочий уполномоченного органа (Минприроды России) при утверждении лесохозяйственных регламентов; - Соотношения между нормативными актами разной юридической силы в сфере лесного и природоохранного права; - Оснований для признания нормативного правового акта не действующим в порядке абстрактного нормоконтроля; - Роли материалов таксации и лесоустройства в разработке лесохозяйственных регламентов; - Процедурных требований к утверждению лесохозяйственных регламентов (вопрос о необходимости государственной регистрации).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 1.2 и 2.1 Лесохозяйственного регламента лесничества национального парка «Марий Чодра» нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (статье 87 Лесного кодекса РФ, Положению о национальном парке «Марий Чодра»), в части отсутствия в видах разрешённого использования лесов выращивания посадочного материала лесных растений, создания лесных питомников и их эксплуатации?

2. Требовалась ли государственная регистрация Лесохозяйственного регламента в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, для его законности?

3. Являются ли материалы таксации 2019–2020 гг., положенные в основу Лесохозяйственного регламента, надлежащей основой для его разработки в соответствии с действующим лесным законодательством?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Лесохозяйственный регламент, утверждённый уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минприроды России) в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка введения в действие, соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы и не может быть признан не действующим в порядке абстрактного нормоконтроля на основании несогласия административного истца с содержанием его отдельных положений или с их применением в конкретной ситуации. Отсутствие в видах разрешённого использования лесов выращивания посадочного материала лесных растений не противоречит функциональному зонированию национального парка и соответствует действующему лесному законодательству.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования лесных отношений и компетенция Минприроды России

Апелляционная коллегия ВС РФ исходит из того, что отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов регулируются лесным законодательством, состоящим из Лесного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса).

Лесное законодательство основывается на принципах (пункты 1, 3–5 части 1 статьи 1 Лесного кодекса): - устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала; - использования лесов с учётом их глобального экологического значения, а также с учётом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; - обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества; - сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения.

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (часть 1 статьи 87 Лесного кодекса).

Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 3 статьи 87 Лесного кодекса).

Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 87 Лесного кодекса).

Уполномоченным органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса, в области лесных отношений, а также по охране окружающей среды, включая вопросы федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, является Минприроды России. К полномочиям данного министерства отнесено утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, принятие порядка разработки лесохозяйственных регламентов, их состава, сроков действия и порядка внесения в них изменений (пункт 1, подпункт 5.2.128, подпункт 5.19 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утверждённого постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Национальный парк «Марий Чодра» как особо охраняемая природная территория федерального значения находится в ведении Минприроды России (перечень, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 2055-р, пункт 111).

2. Соблюдение процедурного порядка разработки и утверждения Лесохозяйственного регламента

Во исполнение части 7 статьи 87 Лесного кодекса приказом Минприроды России от 27 февраля 2017 г. № 72 утверждён состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, срок их действия и порядок внесения в них изменений (далее — Состав лесохозяйственных регламентов), регламентирующий порядок принятия соответствующего правового акта федерального государственного органа, который, как установлено судом первой инстанции, был соблюдён.

Суд правильно исходил из того, что Лесохозяйственный регламент принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка введения в действие.

3. Вопрос о государственной регистрации Лесохозяйственного регламента

Апелляционная коллегия отклонила довод административного истца о том, что Лесохозяйственный регламент не проходил процедуру государственной регистрации, предусмотренную Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Федеральный законодатель наделил Минприроды России дискрецией при регулировании вопросов лесохозяйственных регламентов, для разработки и утверждения которых предусмотрен специальный порядок, не требующий соблюдения процедур, установленных названными правилами. Таким образом, отсутствие государственной регистрации не свидетельствует о незаконности обжалованного решения.

4. Основание для признания нормативного правового акта не действующим в порядке абстрактного нормоконтроля

Кодекс административного судопроизводства РФ предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Лесохозяйственного регламента частично недействующим отсутствует. Оспариваемый в части регламент утверждён уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных дискреционных полномочий, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемые положения не содержат каких-либо требований, отличных от предписаний федерального законодательства в рассматриваемой сфере, изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

5. Материалы таксации как основа разработки Лесохозяйственного регламента

Часть 4 статьи 87 Лесного кодекса в редакции, действовавшей на дату принятия Лесохозяйственного регламента, закреплял, что такой документ составляется на срок до десяти лет, не конкретизируя перечень документов, на основании которых он разрабатывается.

Согласно пункту 11 Состава лесохозяйственных регламентов основой для разработки лесохозяйственного регламента являются сведения, содержащиеся в государственном лесном реестре, материалы лесоустройства лесничества, материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования.

Из содержания приведённой нормы усматривается, что она не требует принятия лесохозяйственного регламента исключительно на основании сведений, содержащихся в государственном лесном реестре, а, напротив, предоставляет право выбора перечисленных в ней документов, не устанавливая приоритета в их применении.

Как следует из Лесохозяйственного регламента, основой для его разработки явились материалы лесоустройства 2019–2020 гг. и Положение о национальном парке «Марий Чодра», что соответствует требованиям пункта 11 Состава лесохозяйственных регламентов.

Работы по лесоустройству на территории национального парка выполнены на основании действовавшей в период их проведения Лесоустроительной инструкции (приказ Минприроды России от 29 марта 2018 г. № 122). Согласно пункту 158 этой инструкции проверку качества работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и приёмку выполненных работ осуществляет заказчик работ. Заказчиком работ по лесоустройству выступало ФГБУ «Национальный парк «Марий Чодра», принявшее эти работы без каких-либо замечаний.

Таким образом, Лесохозяйственный регламент подготовлен и утверждён в соответствии с действующим лесным и природоохранным законодательством.

Доводы апелляционной жалобы о том, что материалы таксации 2019–2020 гг. не отражают фактическое состояние лесов, не связаны с правовой оценкой оспариваемых положений и не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции.

Кроме того, пунктом 16 Состава лесохозяйственных регламентов допускается внесение изменений в лесохозяйственные регламенты в случаях, в том числе изменения структуры и состояния лесов, выявленных в процессе проведения лесоустройства, а также выявления технических ошибок.

6. Соответствие оспариваемых положений функциональному зонированию национального парка

Согласно пункту 10 Положения о национальном парке «Марий Чодра» на территории национального парка установлен дифференцированный режим особой охраны с учётом природных, историко-культурных и иных особенностей, согласно которому выделены следующие зоны: заповедная зона, особо охраняемая зона, рекреационная зона, зона охраны объектов культурного наследия, зона хозяйственного назначения.

Отсутствие в видах разрешённого использования лесов в отношении лесничеств, входящих в состав национального парка «Марий Чодра», такого вида возможного использования лесов как выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) (пункт 10 части 1 статьи 25 Лесного кодекса в редакции, действовавшей на дату утверждения оспариваемого акта), не противоречит функциональному зонированию, закреплённому Положением о национальном парке «Марий Чодра».

Каких-либо иных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правоотношений, имеющих большую юридическую силу, которые бы иначе определяли порядок использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничеств национального парка «Марий Чодра» и которым бы противоречили оспоренные положения пунктов 1.2, 2.1 Лесохозяйственного регламента, не имеется.

7. Пределы абстрактного нормоконтроля и отграничение от конкретных споров

Из содержания апелляционной жалобы следует, что требования Козлова М.С. обусловлены несогласием с предъявленным ему обвинением в рамках уголовного дела. Однако при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

8. Итоговая оценка применения норм материального и процессуального права

Вопреки утверждениям административного истца при проверке законности оспариваемых норм судом правильно истолкованы положения действующего лесного законодательства, все доводы Козлова М.С., имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела, получили надлежащую оценку суда.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не нашла оснований для отмены обжалованного решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права при разрешении административного дела.

Критерий разрешения спора: Наличие или отсутствие несоответствия оспариваемого нормативного правового акта (Лесохозяйственного регламента) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Лесному кодексу РФ, Положению о национальном парке «Марий Чодра»). Суд установил, что такого несоответствия не имеется.

Процедурные указания: - Лесохозяйственный регламент остаётся в силе в полном объёме, включая пункты 1.2 и 2.1. - Виды разрешённого использования лесов, определённые в Лесохозяйственном регламенте, являются обязательными для всех пользователей лесов на территории национального парка. - В случае необходимости изменения видов разрешённого использования лесов (в том числе добавления выращивания посадочного материала лесных растений) требуется внесение изменений в Лесохозяйственный регламент в порядке, установленном пунктом 16 Состава лесохозяйственных регламентов (приказ Минприроды России от 27 февраля 2017 г. № 72), что может быть сделано при выявлении изменения структуры и состояния лесов или технических ошибок.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Козлова Максима Сергеевича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение принципа дискреционных полномочий уполномоченного органа в лесном регулировании

Определение подтверждает, что Минприроды России обладает широкими дискреционными полномочиями при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов, включая определение видов разрешённого использования лесов. Суд не подменяет административное усмотрение органа власти собственной оценкой целесообразности включения или исключения отдельных видов использования лесов. Это соответствует принципу разделения властей и признанию компетентности специализированного органа в вопросах лесного хозяйства.

2. Гармонизация с принципами абстрактного нормоконтроля

Определение чётко разграничивает абстрактный нормоконтроль (проверка соответствия нормативного акта актам большей юридической силы) и конкретный спор (применение норм к конкретной ситуации). Суд отказывает в удовлетворении иска не потому, что Лесохозяйственный регламент хорош или плох по существу, а потому, что он не противоречит актам большей юридической силы. Это соответствует позиции Конституционного Суда РФ о пределах судебного контроля над нормативными актами.

3. Отказ от требования исключительного использования данных государственного лесного реестра

Определение отклоняет позицию административного истца о том, что Лесохозяйственный регламент должен разрабатываться исключительно на основании сведений государственного лесного реестра. Суд исходит из того, что пункт 11 Состава лесохозяйственных регламентов предоставляет право выбора между несколькими источниками информации (государственный лесной реестр, материалы лесоустройства, материалы специальных изысканий, документы территориального планирования) без установления приоритета. Это позволяет органам власти использовать наиболее актуальные и полные данные о состоян