ВС РФ: решения об оспаривании норм не пересматриваются по постановлениям КС РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2025 г. по делу № АКПИ22-297.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение заявления о пересмотре по новым обстоятельствам).

Состав суда: - Председательствующий судья: Нефедова О.Н. - Судьи: Бугаков О.А., Кириллов В.С. - При секретаре: Томина Д.Д. - С участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ: Вдовичева Ю.В.

Стороны: - Административный истец: акционерное общество «Объединенная двигателестроительная корпорация» (АО «ОДК») - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта) — в порядке абстрактного нормоконтроля.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

АО «ОДК» оспаривало пункт 45 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 мая 2020 г. № 728 (далее — Правила), а также абзац второй пункта 34 этих же Правил. Оспариваемые нормы устанавливали ограничение на использование результатов анализа резервных проб сточных вод при несопоставимости результатов анализов контрольной и параллельной проб исключительно на основании того, что срок хранения проб согласно нормативным документам составляет менее 12 суток.

Позиции сторон в первой инстанции:

Истец утверждал, что оспариваемые нормы нарушают его права и законные интересы, не обеспечивают баланс публичных и частных интересов, возлагают непропорциональное бремя на абонента при возникновении обоснованных сомнений в достоверности анализа проб.

Ответчик (Правительство РФ) возражал против удовлетворения требований.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Решение Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. — отказано в удовлетворении административного искового заявления АО «ОДК».

2. Апелляционное определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 4 октября 2022 г. № АПЛ22-364 — решение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ:

АО «ОДК» обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о пересмотре решения от 28 июня 2022 г. по новым обстоятельствам, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2025 г. № 13-П, которым абзац второй пункта 34 и пункт 45 Правил признаны не соответствующими Конституции РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема определения касается соотношения между:

1. Полномочиями Конституционного Суда РФ — проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ № 1-ФКЗ);

2. Полномочиями Верховного Суда РФ — рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля (ст. 126 Конституции РФ, ст. 2 ФКЗ № 3-ФКЗ, ст. 21 КАС РФ);

3. Понятием "конкретного дела" в контексте применения постановления КС РФ к пересмотру судебных решений;

4. Основаниями для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам (ст. 345, 350 КАС РФ) — в частности, когда нормативный акт признан неконституционным КС РФ.

Конфликт состоит в том, что истец полагал: поскольку КС РФ признал оспариваемые нормы неконституционными, решение ВС РФ, отказавшее в признании этих норм недействующими, должно быть пересмотрено как основанное на неконституционных нормах. Однако ВС РФ встал на позицию, что решение, вынесенное в порядке абстрактного нормоконтроля (без установления конкретных фактических обстоятельств), не является "правоприменительным" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли решение Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г., вынесенное в порядке абстрактного нормоконтроля (оспаривание нормативного правового акта), "правоприменительным решением" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ от 24 марта 2025 г. № 13-П?

2. Совпадают ли предметы рассмотрения Верховного Суда РФ (при рассмотрении дела об оспаривании НПА) и Конституционного Суда РФ (при проверке конституционности этого же НПА)?

3. Может ли решение ВС РФ об отказе в признании нормативного акта недействующим быть пересмотрено по новым обстоятельствам на основании Постановления КС РФ, если это решение не основано на положениях нормативного акта, признанных КС РФ неконституционными, а на иных нормативных актах, не проверявшихся КС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в пересмотре решения от 28 июня 2022 г., исходя из того, что решение, вынесенное в порядке абстрактного нормоконтроля (без установления и исследования конкретных фактических обстоятельств), не является "правоприменительным" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ. Кроме того, решение ВС РФ было основано на проверке оспариваемых норм на соответствие иным федеральным законам (о единстве измерений, об аккредитации, о техническом регулировании, о водоснабжении и водоотведении), которые КС РФ не проверял на конституционность и не признавал неконституционными.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные основания для пересмотра по новым обстоятельствам (ст. 345, 350 КАС РФ)

Согласно ч. 1 ст. 345 КАС РФ, вступивший в законную силу судебный акт может быть пересмотрен по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судом, его принявшим.

Основаниями для пересмотра являются возникшие после принятия судебного акта и имеющие существенное значение для правильного разрешения дела обстоятельства, приведенные в ч. 1 ст. 350 КАС РФ. К таким обстоятельствам относится, в частности, признание постановлением КС РФ не соответствующим Конституции РФ или применение в истолковании, расходящемся с данным КС РФ в постановлении истолкованием, примененного судом в судебном акте нормативного акта либо его отдельного положения (п. 3 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).

2. Конституционные основания и полномочия КС РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ № 1-ФКЗ)

Проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ возложена на Конституционный Суд РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ № 1-ФКЗ).

3. Полномочия Верховного Суда РФ (ст. 126 Конституции РФ, ст. 2 ФКЗ № 3-ФКЗ, ст. 21 КАС РФ)

Исходя из содержания ст. 126 Конституции РФ, ст. 2 ФКЗ от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде РФ» и ст. 21 КАС РФ, Верховный Суд РФ не наделен полномочиями проверять конституционность нормативных актов Правительства РФ. Его компетенция в рамках абстрактного нормоконтроля ограничена проверкой соответствия оспариваемого акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 8 ст. 213 КАС РФ).

4. Понятие "конкретного дела" и предмет рассмотрения (определения КС РФ от 28 января 2016 г. № 77-О, от 19 июля 2016 г. № 1704-О, от 28 июня 2022 г. № 1704-О)

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что конкретным делом является то дело, в котором судом в установленной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе положений соответствующего нормативного акта, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства.

То обстоятельство, что нормативный акт являлся предметом оспаривания в суде общей юрисдикции, не может служить подтверждением его применения в конкретном деле.

5. Особенности рассмотрения дел об оспаривании НПА (ч. 8 ст. 213 КАС РФ)

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - соблюдены ли требования нормативных актов, устанавливающих полномочия органа на принятие НПА, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие; - соответствие оспариваемого акта или его части нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

6. Различие предметов рассмотрения ВС РФ и КС РФ

В рамках административного дела № АКПИ22-297 пункт 45 Правил проверен ВС РФ на соответствие конкретным нормам: - Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»; - Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»; - Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; - Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Положения этих законов КС РФ в Постановлении на соответствие Конституции РФ не проверял и не соответствующими Конституции РФ не признавал.

Предметом рассмотрения КС РФ по жалобе АО «ОДК» являлись абзац второй пункта 34 и пункт 45 Правил в той мере, в какой при их применении решается вопрос об определении достоверности результатов контроля состава и свойств сточных вод, влияющих на установление имущественных обязанностей абонента. КС РФ проверил указанные нормы на соответствие ст. 17 (ч. 3), 42, 45 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.

Таким образом, предмет рассмотрения ВС РФ и предмет рассмотрения КС РФ не совпадают.

7. Правовые последствия признания нормы неконституционной (ч. 3 ст. 79 ФКЗ № 1-ФКЗ, ч. 6 ст. 125 Конституции РФ)

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных КС РФ неконституционными либо примененных в истолковании, расходящемся с данным КС РФ в постановлении истолкованием, должны быть пересмотрены в приведенных в данной норме случаях.

Однако решение ВС РФ от 28 июня 2022 г. не основано на актах или их отдельных положениях, признанных Постановлением неконституционными, а на иных нормативных актах, не проверявшихся КС РФ.

8. Пределы проверки КС РФ (ст. 99 ФКЗ № 1-ФКЗ, ст. 86 ФКЗ № 1-ФКЗ)

Пределы проверки КС РФ соответствия нормативного акта Конституции РФ устанавливаются ст. 86 ФКЗ № 1-ФКЗ. КС РФ проверил только те положения Правил, которые были указаны в жалобе и которые имели отношение к нарушению конституционных прав заявителя.

9. Обязанность Правительства РФ по внесению изменений (п. 2 резолютивной части Постановления КС РФ)

Из п. 2 резолютивной части Постановления КС РФ следует, что Правительство РФ должно — исходя из требований Конституции РФ и основанных на них правовых позиций КС РФ — внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном определении ВС РФ не оценивает ошибки нижестоящих судов, так как рассматривает заявление о пересмотре решения самого ВС РФ. Однако определение содержит критику позиции АО «ОДК»:

1. Ошибочное понимание "правоприменительного решения" — истец полагал, что решение ВС РФ об отказе в признании нормы недействующей является "правоприменительным" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ, однако решение, вынесенное в порядке абстрактного нормоконтроля, таковым не является.

2. Игнорирование различия предметов рассмотрения — истец не учитывал, что ВС РФ проверял оспариваемые нормы на соответствие иным федеральным законам, а не на соответствие Конституции РФ, и что эти иные законы КС РФ не проверял.

3. Неправильное применение критерия "конкретного дела" — истец полагал, что факт оспаривания нормы в суде общей юрисдикции означает ее применение в конкретном деле, однако ВС РФ указал, что это не так.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: В удовлетворении заявления акционерного общества «Объединенная двигателестроительная корпорация» о пересмотре по новым обстоятельствам решения Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. отказано.

Правовые последствия: - Решение ВС РФ от 28 июня 2022 г. остается в силе. - Пункт 45 Правил, признанный КС РФ неконституционным, утратил силу в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции РФ и ч. 3 ст. 79 ФКЗ № 1-ФКЗ. - Правительство РФ обязано внести необходимые изменения в правовое регулирование в соответствии с п. 2 резолютивной части Постановления КС РФ.

Порядок обжалования: Определение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение 15 дней со дня его вынесения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Разграничение компетенции между ВС РФ и КС РФ

Определение устанавливает четкое разграничение полномочий: - КС РФ — проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ (ст. 125 Конституции РФ); - ВС РФ — проверка соответствия нормативных актов актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 126 Конституции РФ, ст. 21 КАС РФ).

Это разграничение имеет фундаментальное значение для системы судебного контроля в России и предотвращает дублирование функций.

2. Понятие "конкретного дела" как критерий применения постановлений КС РФ

Определение развивает доктрину КС РФ о "конкретном деле", подчеркивая, что: - Конкретное дело предполагает установление и исследование фактических обстоятельств, затрагивающих права и свободы заявителя; - Факт оспаривания нормативного акта в суде общей юрисдикции не означает его применения в конкретном деле; - Решение, вынесенное в порядке абстрактного нормоконтроля, не является "правоприменительным" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ.

Это имеет практическое значение для определения круга судебных решений, подлежащих пересмотру на основании Постановлений КС РФ.

3. Различие предметов рассмотрения ВС РФ и КС РФ

Определение подчеркивает, что: - ВС РФ проверял оспариваемые нормы на соответствие конкретным федеральным законам (о единстве измерений, об аккредитации, о техническом регулировании, о водоснабжении и водоотведении); - КС РФ проверил эти же нормы на соответствие Конституции РФ, но в иной мере (в части, касающейся определения достоверности результатов контроля); - Положения федеральных законов, на которые опиралась ВС РФ, КС РФ не проверял и не признавал неконституционными.

Это означает, что решение ВС РФ не основано на положениях, признанных КС РФ неконституционными, и поэтому не подлежит пересмотру.

4. Процессуальные особенности абстрактного нормоконтроля (ч. 8 ст. 213 КАС РФ)

Определение уточняет, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля: - Суд не устанавливает и не исследует фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору); - Суд проверяет соответствие оспариваемого акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу; - Суд выясняет, нарушены ли права и законные интересы истца, но это выяснение носит абстрактный характер, не связанный с конкретной ситуацией.

Это разграничение важно для понимания природы решений, вынесенных в порядке абстрактного нормоконтроля.

5. Правовые последствия признания нормы неконституционной

Определение подтверждает, что: - Норма, признанная КС РФ неконституционной, утрачивает силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 79 ФКЗ № 1-ФКЗ); - Правительство РФ обязано внести необходимые изменения в правовое регулирование (п. 2 резолютивной части Постановления КС РФ); - Решения судов и иных органов, основанные на неконституционных нормах, должны быть пересмотрены в установленном порядке.

Однако это не означает автоматического пересмотра всех решений, в которых упоминалась оспариваемая норма, — пересмотру подлежат только решения, основанные на этой норме.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на следующие конституционные принципы: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — КС РФ проверил оспариваемые нормы на соответствие этой статье; - Право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) — КС РФ проверил оспариваемые нормы на соответствие этой статье; - Право собственности и иные имущественные права (ст. 35 Конституции РФ) — косвенно затронуто, так как оспариваемые нормы влияли на имущественные обязанности абонента; - Принцип соразмерности (ст. 55 ч. 3 Конституции РФ) — КС РФ проверил оспариваемые нормы на соответствие этой статье.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для: - Дел об оспаривании ненормативных актов и решений (гл. 22 КАС РФ) — где вопрос о применении нормы в конкретном деле является центральным; - Дел о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) — где часто возникает вопрос о соответствии нормативных актов, на основе которых рассчитываются платежи, Конституции РФ; - Избирательных дел (гл. 24 КАС РФ) — где также может возникнуть вопрос о применении Постановлений КС РФ; - Дел о защите прав иностранных граждан (гл. 33 КАС РФ) — где часто проверяется соответствие нормативных актов конституционным гарантиям.

8. Практическое значение для истцов

Определение показывает, что: - Истцы, оспаривающие нормативные акты в суде общей юрисдикции, не могут рассчитывать на автоматический пересмотр решения суда на основании Постановления КС РФ, если это решение основано на иных нормативных актах; - Для пересмотра решения необходимо, чтобы решение было основано именно на положениях, признанных КС РФ неконституционными; - Истцы должны четко доказывать, что оспариваемая норма была применена в их конкретном деле, а не просто упоминалась в судебном решении.

9. Значение для органов исполнительной власти

Определение подтверждает, что: - Правительство РФ обязано внести необходимые изменения в правовое регулирование в соответствии с Постановлениями КС РФ; - Это обязательство не зависит от того, пересмотрены ли конкретные судебные решения; - Органы исполнительной власти должны активно следить за Постановлениями КС РФ и своевременно вносить необходимые изменения в нормативные акты.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение ВС РФ от 23 апреля 2025 г. по делу № АКПИ22-297 имеет важное значение для развития доктрины применения Постановлений КС РФ в судебной практике. Оно устанавливает, что решения, вынесенные в порядке абстрактного нормоконтроля, не являются "правоприменительными" в смысле п. 4 резолютивной части Постановления КС РФ и поэтому не подлежат пересмотру на основании признания нормы неконституционной, если решение основано на иных нормативных актах, не проверявшихся КС РФ. Это разграничение имеет фундаментальное значение для системы судебного контроля в России и предотвращает дублирование функций между ВС РФ и КС РФ.