ВС уточнил условия прекращения дела об оспаривании нормативного акта при его отмене

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-266; Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2025 г.

Дата принятия: 7 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (одновременно судья-докладчик) - Члены коллегии: Сабуров Д.Э., Тютин Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Акционерное общество «Торговый порт Посьет» (хозяйствующий субъект, оспаривающий нормативный акт) - Административный ответчик: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) — издатель оспариваемого акта - Заинтересованные лица: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (административный иск о признании недействующими отдельных положений нормативного акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования приказом от 25 апреля 2023 г. № 200 утвердила Регламент взаимодействия между Росприроднадзором, его территориальными органами и подведомственными учреждениями (центрами лабораторного анализа и дирекциями по техническому обеспечению надзора на море). Акционерное общество «Торговый порт Посьет» оспорило в Верховном Суде Российской Федерации отдельные положения этого Регламента (абзац шестой пункта 15.1, абзац пятый пункта 15.3, абзац первый пункта 15.7, пункт 15.8 и приложение 7), ссылаясь на их противоречие статьям 81–84 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Административный истец также указал, что Регламент обладает признаками нормативного правового акта, издан с превышением полномочий, не прошёл государственную регистрацию и не был официально опубликован. Однако в период рассмотрения дела (26 июня 2025 г.) Росприроднадзор издал приказ № 434, отменивший оспариваемый приказ № 200 в редакции приказа от 7 ноября 2023 г. № 503.

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, 11 июля 2025 г.): Определением от 11 июля 2025 г. производство по административному делу прекращено в связи с отменой оспариваемого нормативного правового акта. Суд установил, что Приказ № 200 утратил силу, и на основании части 2 статьи 214 КАС РФ пришёл к выводу об отсутствии оснований для продолжения рассмотрения дела. Суд проверил обстоятельства применения Регламента в отношении административного истца и установил отсутствие доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов в период действия оспариваемого акта.

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ (7 октября 2025 г.): Определением от 7 октября 2025 г. оставило определение суда первой инстанции без изменения и отклонило частную жалобу административного истца.

Основание передачи в коллегию

Частная жалоба акционерного общества «Торговый порт Посьет» на определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2025 г. по делу № АКПИ25-182. Административный истец просил отменить определение как незаконное, ссылаясь на неправильное применение норм процессуального права. Основной довод: производство по делу не может быть прекращено, если в период действия оспариваемого нормативного правового акта были нарушены права и законные интересы административного истца; суд первой инстанции нарушил положения части 11 статьи 213 КАС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя процессуальными подходами к прекращению производства по делу об оспаривании нормативного правового акта:

1. Формальный подход — прекращение производства при утрате оспариваемым актом силы, независимо от того, были ли установлены факты его применения и нарушения прав истца в период его действия.

2. Субстанциальный подход — продолжение рассмотрения дела и проверка законности акта по существу, если установлены применение акта в отношении истца и нарушение его прав, даже если акт впоследствии отменён.

Спор касается толкования и применения части 11 статьи 213 КАС РФ, которая устанавливает исключение из общего правила о прекращении производства при отмене нормативного акта. Дело имеет принципиальное значение для унификации практики административного судопроизводства и определения границ судебного контроля над нормативными актами в ситуациях, когда акт отменён в процессе рассмотрения дела.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли суд прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта на основании его отмены в период рассмотрения дела, если административный истец утверждает о применении этого акта и нарушении его прав, но суд первой инстанции не установил наличие таких фактов?

Производный вопрос: Применена ли судом первой инстанции норма части 11 статьи 213 КАС РФ надлежащим образом, и соответствует ли вывод об отсутствии применения оспариваемого акта в отношении истца материалам дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила, что прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта допустимо при отмене этого акта, если суд установил отсутствие фактов его применения в отношении административного истца и нарушения его прав, свобод и законных интересов в период действия акта. Исключение из этого правила, предусмотренное частью 11 статьи 213 КАС РФ, применяется только при наличии установленных судом обстоятельств применения акта и нарушения прав. Оценка доказательств и определение наличия таких обстоятельств входит в компетенцию суда первой инстанции и не может быть пересмотрена в апелляционном порядке, если вывод суда основан на материалах дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Предмет судебного рассмотрения в административном деле об оспаривании нормативного правового акта

Апелляционная коллегия исходит из положений статей 208, 213, 215 КАС РФ, согласно которым предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт (его часть), который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом.

Это положение устанавливает двойное условие для допустимости административного иска: - акт должен быть действующим на момент оспаривания; - акт должен влечь нарушение прав и интересов истца.

2. Общее правило о прекращении производства при отмене нормативного акта

Согласно части 2 статьи 194 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Этому правилу корреспондирует пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, который предусматривает право суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Логика этого правила основана на том, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не является и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц не влечёт, поэтому такой акт не подлежит проверке судом по правилам главы 21 КАС РФ.

3. Исключение из общего правила: часть 11 статьи 213 КАС РФ

Однако статья 213 КАС РФ в части 11 закрепляет, что утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Это исключение имеет целью защиту прав истца в ситуации, когда акт был применён к нему в период его действия и причинил вред, но впоследствии отменён. В таком случае суд должен рассмотреть дело по существу и дать оценку законности применённого акта, несмотря на его отмену.

4. Условия применения исключения: необходимость установления фактов применения и нарушения

Исключение из правила о прекращении производства срабатывает только при наличии двух условий, которые должны быть установлены судом: - применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца; - нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Апелляционная коллегия подчёркивает, что суд первой инстанции, учитывая приведённое законоположение, проверил обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о применении Регламента в отношении административного истца и нарушении его прав, свобод и законных интересов.

5. Оценка доказательств и установление фактических обстоятельств

Вывод суда об отсутствии обстоятельств, которые препятствовали бы прекращению производства по настоящему административному делу, является правомерным, поскольку основан на материалах данного дела.

Апелляционная коллегия признаёт, что оценка доказательств и установление фактических обстоятельств входит в компетенцию суда первой инстанции. Апелляционный суд не переоценивает доказательства, а проверяет, соответствуют ли выводы суда действующему процессуальному законодательству и материалам дела.

6. Разграничение предмета рассмотрения в административном деле об оспаривании акта и в конкретных делах с участием истца

Апелляционная коллегия проводит важное разграничение: утверждения административного истца, повторённые в частной жалобе, о применении оспариваемого акта и нарушении его прав фактически мотивированы несогласием с оценкой письменных доказательств, данной судами при рассмотрении конкретных дел с участием акционерного общества «Торговый порт Посьет».

Разрешение вопросов о законности и обоснованности таких решений не входит в предмет рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации по настоящему административному делу.

Это означает, что административный истец пытался использовать административный иск об оспаривании нормативного акта для пересмотра решений, принятых в других делах. Однако предмет административного дела об оспаривании нормативного акта ограничен проверкой законности самого акта, а не решений, принятых на его основе в конкретных делах.

7. Соответствие выводов суда действующему процессуальному законодательству

Вопреки утверждениям в частной жалобе административного истца судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для решения вопроса о возможности прекращения производства по административному делу, в обжалуемом определении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, а выводы суда соответствуют действующему процессуальному законодательству.

8. Отсутствие оснований для отмены определения в апелляционном порядке

Предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены определения в апелляционном порядке не имеется.

Статья 310 КАС РФ устанавливает основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке, включая нарушение норм процессуального права, неправильное применение норм материального права, неполноту исследования доказательств. Апелляционная коллегия констатирует, что ни одно из этих оснований не имеет места в данном деле.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила следующий критерий разрешения спора:

1. Установление факта отмены оспариваемого акта: Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что 26 июня 2025 г. Росприроднадзор издала приказ № 434, отменивший приказ № 200 в редакции приказа от 7 ноября 2023 г. № 503. Таким образом, действие Приказа, утвердившего Регламент, прекращено.

2. Проверка наличия исключения (часть 11 статьи 213 КАС РФ): Суд первой инстанции проверил, были ли установлены факты применения Регламента в отношении административного истца и нарушения его прав, свобод и законных интересов. Суд пришёл к выводу об отсутствии таких фактов.

3. Вывод о допустимости прекращения производства: Поскольку оспариваемый акт отменён и отсутствуют установленные судом факты его применения и нарушения прав истца, производство по делу может быть прекращено на основании части 2 статьи 214 КАС РФ.

Указания нижестоящим судам и участникам процесса

Определение не содержит прямых указаний нижестоящим судам, так как оно является апелляционным решением, оставляющим определение суда первой инстанции без изменения. Однако из позиции Апелляционной коллегии вытекают следующие процедурные принципы:

• При рассмотрении административных исков об оспаривании нормативных актов суды должны проверять наличие обоих условий исключения, предусмотренного частью 11 статьи 213 КАС РФ: применение акта и нарушение прав истца.
• Оценка доказательств применения акта входит в компетенцию суда первой инстанции и не может быть пересмотрена в апелляционном порядке, если основана на материалах дела.
• Административный иск об оспаривании нормативного акта не является средством пересмотра решений, принятых в конкретных делах на основе оспариваемого акта.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2025 г. оставить без изменения.

2. Частную жалобу акционерного общества «Торговый порт Посьет» — без удовлетворения.

Определение вынесено на основании статей 315 и 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение механизма применения части 11 статьи 213 КАС РФ

Определение Апелляционной коллегии уточняет механизм применения исключения из общего правила о прекращении производства при отмене нормативного акта. Исключение срабатывает не автоматически при отмене акта, а только при наличии установленных судом фактов применения акта и нарушения прав истца. Это означает, что часть 11 статьи 213 КАС РФ не является безусловным препятствием к прекращению производства, а создаёт дополнительное условие, требующее судебной проверки.

2. Разграничение между проверкой нормативного акта и пересмотром конкретных решений

Определение устанавливает чёткое разграничение между двумя различными судебными процедурами: - Административный иск об оспаривании нормативного акта — проверка законности самого акта, его соответствия законодательству. - Пересмотр конкретных решений — проверка законности решений, принятых в отдельных делах на основе оспариваемого акта.

Апелляционная коллегия указывает, что разрешение вопросов о законности и обоснованности решений, принятых в конкретных делах, не входит в предмет рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного акта. Это предотвращает использование административного иска как инструмента для косвенного пересмотра решений в других делах.

3. Защита компетенции суда первой инстанции в оценке доказательств

Определение подтверждает принцип, согласно которому оценка доказательств и установление фактических обстоятельств входит в компетенцию суда первой инстанции и не может быть пересмотрена в апелляционном порядке, если основана на материалах дела. Апелляционный суд проверяет не саму оценку доказательств, а соответствие выводов суда действующему законодательству и материалам дела.

4. Практические последствия для хозяйствующих субъектов и органов власти

Для хозяйствующих субъектов: - Административный иск об оспаривании нормативного акта требует доказывания не только противоречия акта закону, но и факта его применения в отношении истца и нарушения его прав. - Отмена оспариваемого акта в процессе рассмотрения дела не гарантирует прекращение производства, если установлены факты его применения и нарушения прав.

Для органов власти: - Отмена нормативного акта в процессе рассмотрения административного иска не исключает необходимость судебной проверки его законности, если установлены факты его применения и нарушения прав истца. - Органы власти должны быть готовы к рассмотрению дела по существу, даже если они отменили оспариваемый акт.

5. Гармонизация с принципами административного судопроизводства

Определение гармонизирует применение части 11 статьи 213 КАС РФ с общими принципами административного судопроизводства, включая: - Принцип справедливого судебного разбирательства — суд должен рассмотреть дело по существу, если установлены факты применения акта и нарушения прав, несмотря на его отмену. - Принцип эффективности судебной защиты — прекращение производства не должно лишать истца возможности получить судебную оценку законности применённого к нему акта. - Принцип процессуальной экономии — прекращение производства допустимо, если отсутствуют установленные судом факты применения акта и нарушения прав.

6. Анти-абузивные оговорки

Определение содержит имплицитную анти-абузивную оговорку: административный иск об оспаривании нормативного акта не может использоваться как инструмент для косвенного пересмотра решений, принятых в конкретных делах. Апелляционная коллегия указывает, что утверждения истца о применении акта и нарушении его прав «фактически мотивированы несогласием с оценкой письменных доказательств, данной судами при рассмотрении конкретных дел». Это предотвращает злоупотребление правом на административный иск.

7. Сфера применения позиции за пределами административного судопроизводства

Хотя определение касается административного судопроизводства, его логика может быть применена и в других сферах: - В арбитражном судопроизводстве — при оспаривании нормативных актов, затрагивающих права хозяйствующих субъектов. - В гражданском судопроизводстве — при рассмотрении исков о признании нормативных актов недействительными. - В конституционном судопроизводстве — при проверке конституционности нормативных актов.

Принцип, согласно которому отмена акта не исключает необходимость судебной проверки его законности при наличии установленных фактов его применения и нарушения прав, имеет универсальное значение.

8. Значение для развития административного процессуального права

Определение вносит вклад в развитие административного процессуального права путём: - Уточнения содержания части 11 статьи 213 КАС РФ — исключение из правила о прекращении производства требует установления конкретных фактов, а не является автоматическим. - Разграничения предметов различных судебных процедур — административный иск об оспаривании нормативного акта отличается от пересмотра конкретных решений. - Подтверждения компетенции суда первой инстанции — оценка доказательств входит в компетенцию суда первой инстанции и не может быть пересмотрена в апелляционном порядке без оснований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 7 октября 2025 г. по делу № АПЛ25-266 представляет собой важное уточнение механизма применения части 11 статьи 213 КАС РФ. Коллегия подтвердила, что прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного акта допустимо при его отмене, если суд установил отсутствие фактов применения акта в отношении истца и нарушения его прав. Исключение из этого правила срабатывает только при наличии установленных судом обстоятельств применения акта и нарушения прав. Определение также устанавливает чёткое разграничение между проверкой нормативного акта и пересмотром конкретных решений, предотвращая использование административного иска как инструмента для косвенного пересмотра решений в других делах. Позиция Апелляционной коллегии имеет принципиальное значение для унификации практики административного судопроизводства и защиты компетенции суда первой инстанции в оценке доказательств.