ВС отказал в проверке законности утратившего силу нормативного акта спустя 6 лет после его отмены

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 41-КАД25-2-К4 от 4 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административные ответчики (кассанты): Правительство Ростовской области; Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области - Административный истец (возражающий): Лошаков Владимир Юрьевич (гражданин)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов) — оспаривание пункта 6 приложения № 1 к Правилам предоставления начинающим фермерам грантов

Исходное дело: Административное дело № 3а-90/2024 в Ростовском областном суде

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Лошаков В.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующим с 1 января 2017 года пункта 6 приложения № 1 к Правилам предоставления начинающим фермерам грантов на создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства, утверждённым постановлением Правительства Ростовской области от 1 июня 2012 года № 480.

Оспариваемое положение устанавливало условие, что заявитель должен постоянно проживать или обязуется переехать на постоянное место жительства в муниципальное образование по месту нахождения и регистрации хозяйства, главой которого он является, и данное хозяйство является единственным местом трудоустройства начинающего фермера. Истец считал, что требование об единственности места трудоустройства не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Фактические обстоятельства

• 17 июня 2016 года между Лошаковым В.Ю., Министерством сельского хозяйства и администрацией Октябрьского района заключено соглашение о предоставлении гранта в соответствии с Правилами
• 14 февраля 2017 года Правила признаны утратившими силу постановлением Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 года № 83
• 30 октября 2017 года министерство уведомило Лошакова об одностороннем отказе от исполнения соглашения и потребовало возврата 1 495 200 руб. (из них возвращено 1 029 216 руб.)
• Министерство предъявило гражданский иск в рамках уголовного дела по ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество в особо крупном размере), которое постановлением Октябрьского районного суда от 5 сентября 2019 года прекращено с признанием права на реабилитацию
• 2023 год — Лошаков обратился в суд с административным иском

Процессуальная история

Позиции сторон в кассации

Правительство Ростовской области и Министерство просили отменить судебные акты как принятые с существенным нарушением норм процессуального закона и либо прекратить производство, либо принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ (Блошенкова А.А.) считал необходимым обжалуемые судебные акты отменить и производство по делу прекратить.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема касается процессуального допуска к судебному рассмотрению требования об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу до момента подачи административного иска.

Конфликт заключается в следующем:

1. Материально-правовой аспект: Истец оспаривает соответствие оспариваемого положения вышестоящим нормативным актам, ссылаясь на нарушение его прав при применении этого положения в период его действия (соглашение заключено 17 июня 2016 года, Правила действовали до 17 февраля 2017 года).

2. Процессуально-правовой аспект: Нижестоящие суды исходили из того, что, несмотря на утрату Правилами юридической силы, суд вправе проверить их законность в порядке главы 21 КАС РФ, если они применялись к истцу в период их действия и нарушили его права.

3. Конституционно-правовой аспект: Возникает вопрос о допустимости абстрактного нормоконтроля судом общей юрисдикции в отношении утративших силу актов и о соотношении между защитой прав лица, пострадавшего от применения незаконного акта, и процессуальными ограничениями на оспаривание мёртвых норм.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд общей юрисдикции в порядке главы 21 КАС РФ проверять законность нормативного правового акта, который утратил силу до момента подачи административного иска об его оспаривании?

2. Является ли основанием для продолжения рассмотрения дела об оспаривании утратившего силу нормативного акта факт его применения к истцу в период действия и нарушения его прав?

3. Применяется ли исключение из правила о недопустимости оспаривания утративших силу актов в случае, когда нормативный акт был признан утратившим силу в период рассмотрения дела (часть 11 статьи 213 КАС РФ), к ситуации, когда акт утратил силу до подачи иска?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию категорического отказа в допуске к судебному рассмотрению требования об оспаривании нормативного правового акта, утратившего силу до момента подачи административного иска. Суд общей юрисдикции не вправе проверять законность мёртвых норм в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ), даже если эти нормы применялись к истцу и нарушили его права. Защита прав лица должна осуществляться иными процессуальными средствами (оспаривание конкретных решений и действий по главе 22 КАС РФ или гражданское судопроизводство), а не путём проверки законности утратившего силу акта.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные нормы главы 21 КАС РФ как основание для отказа

Статья 208, часть 6 КАС РФ устанавливает, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. Это означает, что предметом судебного рассмотрения может быть только действующий на момент подачи иска нормативный акт.

Статья 210, часть 1 КАС РФ предусматривает, что судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи иска оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили своё действие.

Статья 194, пункт 1 части 1; статья 210, часть 1; статья 214, часть 1 КАС РФ устанавливают, что суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если на момент подачи иска оспариваемый акт или его положения прекратили действие.

Вывод СКАД: Исходя из этих законоположений, предметом судебного рассмотрения может быть только нормативный правовой акт, который на день подачи иска являлся действующим и влекущим нарушение прав лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, являющихся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом.

2. Материально-правовой смысл утраты силы нормативным актом

СКАД подчеркнула принципиальный момент: нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может. Вследствие этого такой акт не может быть предметом судебной проверки по правилам главы 21 КАС РФ.

Это означает, что утратившая силу норма не создаёт текущих правовых последствий и не может быть источником нарушений в момент рассмотрения дела.

3. Позиция Конституционного Суда РФ

СКАД ссылается на постановление КС РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П, в котором дано толкование о недопустимости в порядке абстрактного нормоконтроля проверки судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признания их недействующими.

Это толкование неоднократно воспроизводилось КС РФ в последующих определениях: - от 19 ноября 2015 года № 2693-О - от 24 ноября 2016 года № 2531-О - от 27 июня 2017 года № 1187-О - от 27 февраля 2020 года № 503-О - от 24 июня 2021 года № 1174-О

4. Постановление Пленума ВС РФ № 5 от 25 декабря 2018 года

СКАД ссылается на пункт 19 Постановления Пленума ВС РФ № 5 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в котором:

• Подчёркнуто, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, если на день подачи оспариваемый акт или его положения прекратили своё действие

• Разъяснено, что заинтересованное лицо вправе:

• оспорить в суде в порядке главы 22 КАС РФ решения, действия (бездействие), основанные на таком акте, либо

• обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства за защитой частного субъективного права или за освобождением от соответствующей юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного акта или его части

• Указано на исключение: указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда нормативные правовые акты, срок действия которых истёк, продолжают применяться к определённым видам правоотношений (абзац восьмой пункта 19)

5. Критика позиции нижестоящих судов: различие между двумя ситуациями

СКАД критикует нижестоящие суды за неправильное применение исключения из правила. Суды ссылались на пункт 25 Постановления Пленума, который предусматривает, что отмена в установленном порядке оспариваемого нормативного правового акта до принятия судом решения, а также прекращение его действия, не является основанием для прекращения производства по делу, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца.

Однако СКАД указывает на принципиальное различие:

• Пункт 25 применяется к ситуации, когда оспариваемый нормативный правовой акт был признан утратившим силу в период рассмотрения дела (т.е. после подачи иска, но до вынесения решения)

• В данном деле Правила утратили силу до подачи административного иска (14 февраля 2017 года, а иск подан в 2023 году)

Между тем оспариваемые Правила не относятся к нормативным правовым актам, принимаемым на конкретный срок; они были признаны утратившими силу ввиду введения нового правового регулирования.

6. Статья 213, часть 11 КАС РФ: уточнение сферы применения

СКАД обращает внимание на часть 11 статьи 213 КАС РФ, которая устанавливает, что утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт в отношении административного истца применялся и нарушены его права, свободы и законные интересы.

Однако эта норма применяется только к ситуации, когда акт утратил силу в период рассмотрения дела, а не до его подачи.

7. Вывод о недопустимости проверки утративших силу актов

С учётом изложенного СКАД заключает: проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта, утратившего силу с 17 февраля 2017 года, в порядке главы 21 КАС РФ осуществлена быть не могла.

8. Требование к законности судебного акта

СКАД ссылается на пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», согласно которому судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Поскольку нижестоящие суды нарушили процессуальные нормы (допустили рассмотрение дела об оспаривании утратившего силы акта), их решения не могут быть признаны законными.

9. Полномочия кассационного суда

СКАД ссылается на пункт 3 части 1 статьи 329 КАС РФ, согласно которому суд кассационной инстанции вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и прецратить производство по административному делу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение процессуальных норм о допуске к рассмотрению

Ошибка суда первой инстанции (Ростовского областного суда):

Суд исходил из того, что Лошаков В.Ю., являясь субъектом отношений, регулируемых Правилами, несмотря на утрату ими юридической силы, вправе ставить вопрос о соответствии оспариваемого положения иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Критика СКАД: Это толкование противоречит статьям 208 (часть 6), 210 (часть 1) КАС РФ, которые требуют, чтобы нормативный правовой акт на момент подачи иска был действующим. Факт применения акта в прошлом и нарушения прав истца в период его действия не является основанием для проверки законности утратившего силы акта в порядке главы 21 КАС РФ.

2. Неправильное применение исключения из правила

Ошибка судов апелляционной и кассационной инстанций:

Суды ссылались на разъяснения Пленума ВС РФ (пункт 25 Постановления № 5) о том, что отмена оспариваемого нормативного правового акта до принятия судом решения не является основанием для прекращения производства, если в период действия акта были нарушены права истца.

Критика СКАД: Эта норма применяется только к ситуации, когда акт утратил силу в период рассмотрения дела (после подачи иска). В данном деле Правила утратили силу за 6 лет до подачи иска, что исключает применение этого исключения.

3. Игнорирование конституционно-правовых ограничений

Ошибка всех нижестоящих судов:

Суды не учли позицию Конституционного Суда РФ (постановление от 11 апреля 2000 года № 6-П и последующие определения), которая запрещает судам общей юрисдикции проверять в порядке абстрактного нормоконтроля законность нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения в суд.

4. Неправильное толкование материально-правовых последствий утраты силы

Ошибка нижестоящих судов:

Суды исходили из того, что если акт применялся к истцу и нарушил его права, то он может быть предметом судебной проверки даже после утраты силы. Это игнорирует принцип, что утратившая силу норма не создаёт текущих правовых последствий и не может быть источником нарушений в момент рассмотрения дела.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены все три судебных акта: - Решение Ростовского областного суда от 31 января 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2024 года

2. Прекращено производство по административному делу № 3а-90/2024

Правовое основание: Статьи 327, 328–330 КАС РФ (нарушение норм процессуального права, влияющее на исход дела)

Практический результат: Требование Лошакова В.Ю. об оспаривании пункта 6 приложения № 1 к Правилам не подлежит рассмотрению в порядке главы 21 КАС РФ. Истец лишён возможности защиты своих прав через абстрактный нормоконтроль, но может обратиться к иным средствам защиты (оспаривание конкретных решений и действий по главе 22 КАС РФ или гражданское судопроизводство).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Укрепление процессуальных гарантий публичной власти и стабильности правовой системы

Определение СКАД устанавливает жёсткий процессуальный барьер для оспаривания утративших силы нормативных актов. Это защищает публичную власть от необоснованных претензий к мёртвым нормам и обеспечивает стабильность правовой системы. Однако это создаёт риск оставления без защиты лиц, пострадавших от применения незаконных актов, если они не обратились в суд вовремя.

2. Разграничение между абстрактным и конкретным нормоконтролем

Определение чётко разграничивает: - Абстрактный нормоконтроль (глава 21 КАС РФ) — допускается только в отношении действующих на момент подачи иска нормативных актов - Конкретный нормоконтроль (глава 22 КАС РФ) — допускается в отношении решений и действий, основанных на утративших силе актах, путём оспаривания этих решений и действий - Гражданское судопроизводство — допускается защита частных субъективных прав с поставлением вопроса о неприменении утратившего силы акта

3. Исключение для актов, продолжающих применяться к определённым видам правоотношений

Определение подтверждает исключение, предусмотренное пунктом 19 Постановления Пленума ВС РФ № 5: если нормативный акт, срок действия которого истёк, продолжает применяться к определённым видам правоотношений, то он может быть оспорен. Однако в данном деле Правила были полностью отменены и не продолжали применяться ни к каким правоотношениям.

4. Критическое значение сроков обращения в суд

Определение подчёркивает критическое значение своевременности обращения в суд. Лошаков обратился в суд в 2023 году, спустя 6 лет после утраты силы Правилами (14 февраля 2017 года). Это привело к полной потере возможности защиты через абстрактный нормоконтроль. Это создаёт стимул для заинтересованных лиц обращаться в суд незамедлительно после утраты силы нормативным актом.

5. Соотношение с конституционными гарантиями

Определение балансирует между: - Правом на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — лицо может защищать свои права через оспаривание конкретных решений и действий или через гражданское судопроизводство - Принципом законности и стабильности — суды не должны проверять законность мёртвых норм в порядке абстрактного нормоконтроля - Конституционным контролем — только КС РФ вправе проверять конституционность утративших силы актов в порядке абстрактного контроля

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД применима к: - Оспариванию НПА в сфере налогообложения (глава 32 КАС РФ о взыскании обязательных платежей) — если налоговый акт утратил силу, его законность не может быть проверена в порядке абстрактного нормоконтроля - Оспариванию решений в сфере государственной службы — если положение о госслужбе утратило силу, защита прав госслужащего должна осуществляться через оспаривание конкретных решений - Избирательных спорах (глава 24 КАС РФ) — если избирательный регламент утратил силу, его проверка возможна только в отношении решений и действий, основанных на нём - Спорах о публичной значимости (глава 25 КАС РФ) — если нормативный акт утратил силу, вопрос о его соответствии закону должен решаться в контексте конкретного спора о защите публичного интереса

7. Практические рекомендации для юристов

Определение содержит важный практический вывод: если нормативный правовой акт утратил силу, необходимо немедленно обратиться в суд либо: - с административным иском об оспаривании конкретного решения или действия, основанного на этом акте (глава 22 КАС РФ) - с исковым заявлением в порядке гражданского судопроизводства о защите частного субъективного права с поставлением вопроса о неприменении утратившего силы акта

Попытка оспорить сам утративший силу акт в порядке главы 21 КАС РФ будет отклонена как недопустимая.

8. Доктринальное значение: уточнение границ судебного контроля

Определение уточняет границы судебного контроля над нормативными актами в системе судов общей юрисдикции: - Суды общей юрисдикции осуществляют конкретный нормоконтроль — проверяют применение нормативных актов в конкретных спорах - Абстрактный нормоконтроль (проверка законности нормативного акта как такового, независимо от его применения в конкретном деле) допускается только в отношении действующих актов - Конституционный контроль (проверка конституционности нормативных актов) осуществляется КС РФ и может распространяться на утратившие силу акты

9. Связь с принципом защиты законных ожиданий

Определение косвенно затрагивает принцип защиты законных ожиданий. Лошаков заключил соглашение о предоставлении гранта в соответствии с действовавшими Правилами (17 июня 2016 года). Однако суд не признал, что это создаёт право на судебную проверку законности Правил после их утраты силы. Это означает, что принцип защиты законных ожиданий не преодолевает процессуальный барьер недопустимости оспаривания утративших силы актов.

10. Значение для практики взыскания обязательных платежей

Определение имеет значение для споров о взыскании обязательных платеж