ВС подтвердил законность методики расчёта вреда водным объектам от отходов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-21 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 26 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александрова В.Н., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Акционерное общество «Кудряшовское» (истец, оспаривающий нормативный акт) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) - Участник: Генеральная прокуратура Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); экологическое право, водное законодательство

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

13 апреля 2009 г. Минприроды России издал приказ № 87, утвердивший Методику исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (далее — Методика). Приказ был зарегистрирован в Минюсте России 25 мая 2009 г. (регистрационный номер 13989) и опубликован в «Российской газете» 24 июня 2009 г. (№ 113). Пункт 16 Методики содержит формулу № 4 для расчёта размера вреда, причинённого водным объектам загрязнением (засорением) мусором и отходами производства и потребления, включая элементы: коэффициент загрязнённости акватории и площадь загрязнённой акватории, дна и береговых полос, определяемую на основании инструментальных замеров.

АО «Кудряшовское» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании пункта 16 Методики не действующим в части словосочетания «отходами производства и потребления». Истец утверждал, что формула № 4 не может применяться к загрязняющим веществам в жидкой форме, поскольку невозможно установить точный размер площади загрязнения водоёма. Общество ссылалось на противоречие оспариваемой формулировки требованиям Конституции РФ (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ст. 15), Закона об охране окружающей среды (п. 1 ст. 77), Федерального закона № 172-ФЗ об антикоррупционной экспертизе, Федерального закона № 247-ФЗ об обязательных требованиях, а также Методике проведения антикоррупционной экспертизы (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). Истец полагал, что отсутствие разграничения отходов по агрегатному состоянию создаёт коррупциогенные факторы и допускает произвольный расчёт вреда в завышенном размере.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 16 декабря 2025 г., дело № АКПИ25-771): Административный иск отклонён. Суд пришёл к выводу, что Приказ издан Минприроды России в пределах предоставленных полномочий, процедура принятия и введения в действие соблюдены, оспариваемое положение Методики соответствует нормативным актам большей юридической силы и не нарушает прав истца. Суд указал, что пункт 16 Методики не регулирует доказывание факта и объёма вреда, а предназначен для исчисления стоимостной оценки уже установленного вреда. Суд также отметил, что закреплённое в оспариваемой норме правовое регулирование отвечает критериям определённости, ясности и не допускает неоднозначного толкования. Вывод об отсутствии коррупциогенных факторов основан не только на факте проведения Минюстом России правовой и антикоррупционной экспертиз, но и на анализе содержания нормы.

Апелляционная жалоба: АО «Кудряшовское» просит отменить решение как незаконное и необоснованное, принять новое решение об удовлетворении иска. Истец настаивает, что суд первой инстанции не проверил доводы о невозможности применения формулы № 4 для исчисления вреда от загрязняющих веществ в жидкой форме, поскольку установить точный размер площади загрязнения невозможно. Истец повторяет аргумент о коррупциогенности отсутствия разграничения отходов по агрегатному состоянию.

Возражения ответчика и заинтересованного лица: Минприроды России просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, указывая, что решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права. Минюст России поддержал свою позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя позициями:

1. Позиция истца (АО «Кудряшовское»): Пункт 16 Методики содержит неопределённую норму, которая не разграничивает отходы по агрегатному состоянию (жидкое/твёрдое), что делает невозможным применение формулы № 4 (основанной на измерении площади загрязнения) к загрязняющим веществам в жидкой форме. Это создаёт коррупциогенные факторы, допускает произвольный расчёт вреда и нарушает конституционные принципы равенства и справедливости, а также требования законодательства об антикоррупционной экспертизе.

2. Позиция ответчика и суда первой инстанции: Пункт 16 Методики издан в пределах полномочий, процедура соблюдена, содержание нормы отвечает критериям определённости и ясности, не допускает неоднозначного толкования и не содержит коррупциогенных факторов. Формула № 4 применяется к отходам производства и потребления вне зависимости от их классификации и агрегатного состояния, что соответствует запрету на сброс отходов в водные объекты (ч. 1 ст. 56 Водного кодекса РФ).

Принципиальное значение дела: Спор касается баланса между требованиями определённости нормативного акта (в контексте антикоррупционной экспертизы) и полномочиями органов исполнительной власти на издание методик расчёта вреда окружающей среде. Дело затрагивает вопрос о пределах судебного контроля при абстрактном нормоконтроле: может ли суд требовать от органа власти внесения изменений в нормативный акт на основании предложений истца, или суд ограничен проверкой соответствия акта нормам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 16 Методики исчисления размера вреда, причинённого водным объектам, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части применения формулы № 4 к отходам производства и потребления независимо от их агрегатного состояния?

2. Содержит ли оспариваемое положение коррупциогенные факторы в виде неопределённости и предоставления необоснованно широких пределов усмотрения правоприменителю?

3. Вправе ли суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного акта в порядке абстрактного нормоконтроля возлагать на орган государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в редакции, предложенной истцом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что пункт 16 Методики соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит коррупциогенных факторов и отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности. Суд отклонил требование истца о признании оспариваемого положения не действующим, указав, что вопросы, связанные с принятием и изменением нормативных актов, относятся к исключительной компетенции органов государственной власти, и суд не вправе возлагать на эти органы обязанность по нормативному правовому регулированию в предлагаемой истцом редакции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия органа на издание Методики и соблюдение процедуры

Апелляционная коллегия установила, что Водный кодекс РФ (ч. 2 ст. 69) закрепляет, что методика исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 639 «О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» установлено, что методика разрабатывается и утверждается Минприроды России (п. 1).

Суд подтвердил, что Приказ издан Минприроды России во исполнение возложенных на него Правительством Российской Федерации полномочий в пределах предоставленной компетенции. При этом суд ссылался на: - подпункт 5.2.44 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ (постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404), действовавшее на день издания Приказа; - подпункт 5.2.47 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ (постановление Правительства РФ от 11 ноября 2015 г.); - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие соблюдены. Данный вывод подтверждён вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 22 апреля 2015 г. № АКПИ15-249, от 11 сентября 2023 г. № АКПИ23-539, от 10 января 2025 г. № АКПИ24-984.

2. Предмет и критерии судебного контроля при абстрактном нормоконтроле

Апелляционная коллегия указала, что в силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
• соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу;
• соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции правомерно выполнил приведённые законоположения и пришёл к правомерному выводу о том, что оспариваемое АО «Кудряшовское» положение Методики соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

3. Соответствие оспариваемого положения нормам экологического и водного законодательства

Апелляционная коллегия провела анализ соответствия пункта 16 Методики нормам федерального законодательства:

Статья 1 Закона об охране окружающей среде определяет, что под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате её загрязнения, повлёкшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Статья 77 Закона об охране окружающей среде устанавливает, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате её загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объёме в соответствии с законодательством (пункт 1). Вред окружающей среде, причинённый юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3).

Часть 1 статьи 56 Водного кодекса РФ устанавливает запрет на сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств.

Апелляционная коллегия отметила, что Методика, как следует из её пункта 1, предназначена для исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства Российской Федерации (негативного изменения водного объекта в результате его загрязнения, повлёкшего деградацию его естественных экологических систем и истощение его ресурсов). Согласно пункту 2 Методики она применяется при нарушении правил эксплуатации водохозяйственных систем, сооружений и устройств, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, связанных со сбросом вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, включая аварийные разливы нефти и иных вредных (загрязняющих) веществ, в результате которых произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов.

4. Структура и применение Методики

Суд указал, что в пункте 3 Методики приведён перечень случаев, к которым она применяется, раздел II закрепляет общие принципы исчисления вреда, причинённого водным объектам, а в разделе III указаны формулы расчёта, каждая из которых подлежит применению в зависимости от обстоятельств причинения вреда водному объекту.

Пункт 16 Методики, размещённый в разделе III данного документа, содержит формулу № 4, по которой производится математическое определение размера вреда, причинённого водному объекту загрязнением (засорением) именно отходами производства и потребления, сброс которых в водные объекты запрещён в силу части 1 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации вне зависимости от их классификации и агрегатного состояния (жидкое, твёрдое).

5. Компенсационный принцип исчисления вреда

Апелляционная коллегия отметила, что согласно пункту 6 Методики исчисление размера вреда основывается на компенсационном принципе оценки и возмещения размера вреда по величине затрат, необходимых для установления факта причинения вреда и устранения его причин и последствий, в том числе затрат, связанных с разработкой проектно-сметной документации, и затрат, связанных с ликвидацией допущенного нарушения и восстановлением состояния водного объекта до показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения, а также для устранения последствий нарушения.

6. Определённость и ясность оспариваемого положения

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что оспариваемый в части пункт 16 Методики, предусматривающий исчисление размера вреда, причинённого водным объектам загрязнением (засорением) водных объектов отходами производства и потребления, по приведённой в нём формуле № 4, учитывающей площадь загрязнённой акватории, определяемой на основании инструментальных замеров, и коэффициент, характеризующий степень загрязнённости водного объекта в результате его загрязнения, согласуется с требованиями статей 77, 78 Закона об охране окружающей среды, регламентирующими порядок компенсации вреда окружающей среде, и, вопреки доводам Общества, не предполагает исчисление размера вреда произвольно.

Суд установил, что нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал исчисление размера вреда, причинённого водным объектам загрязнением (засорением) водных объектов мусором, отходами производства и потребления, и которому противоречило бы оспариваемое положение, не имеется.

7. Анализ ссылок истца на федеральное законодательство

Апелляционная коллегия отметила, что правовые нормы федерального законодательства, на которые сослалось Общество при обращении в суд с данным административным иском (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ст. 15 Конституции РФ, п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды, ст. 4, ч. 2 ст. 6, ч. 1-3 ст. 7 ФЗ № 247-ФЗ, ст. 1 и ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172-ФЗ, пункты 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы), носят общий характер и не регулируют непосредственно порядок расчёта причинённого вреда окружающей среде, в связи с чем не могут свидетельствовать о незаконности оспариваемого предписания.

8. Разграничение между доказыванием вреда и исчислением его размера

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что пункт 16 Методики не регулирует вопросы, связанные с доказыванием факта причинения вреда и его объёма, а предназначен для исчисления стоимостной оценки вреда, фактическое причинение которого, а также обстоятельства (условия, способ) его причинения уже установлены соответствующими актами.

9. Оценка коррупциогенности нормы

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о том, что вывод суда первой инстанции об отсутствии коррупциогенных факторов обоснован лишь фактом проведения Минюстом России правовой и антикоррупционной экспертиз. Суд указал, что не ограничившись установлением факта проведения Минюстом России в предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации порядке правовой и антикоррупционной экспертиз Приказа, суд первой инстанции в обжалуемом решении также указал, что закреплённое в оспариваемой норме правовое регулирование осуществлено Минприроды России в пределах имеющихся полномочий, предоставленных федеральным законодательством, его содержание отвечает общеправовым критериям определённости, ясности и не допускает неоднозначного толкования. Таким образом, вывод суда об отсутствии в Методике, включая оспариваемые положения, коррупциогенных факторов не является формальным и надлежащим образом мотивирован.

Апелляционная коллегия подтвердила, что содержание пункта 16 Методики, указывающего на формулу, по которой производится исчисление размера вреда, причинённого водным объектам путём загрязнения (засорения) водных объектов мусором, отходами производства и потребления, в том числе с судов и иных плавучих и стационарных объектов и сооружений, исходя из площади загрязнения акватории, дна и береговых полос водного объекта, загрязнённого мусором и отходами производства, отвечает критерию правовой определённости, ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что его применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

10. Пределы судебного контроля: недопустимость возложения обязанности на орган власти по нормативному регулированию

Апелляционная коллегия дала принципиальное указание о пределах судебного контроля при абстрактном нормоконтроле. Суд отметил, что утверждения административного истца в апелляционной жалобе о необходимости нормативного закрепления разграничения отходов по агрегатному состоянию сводятся к возложению на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование в предлагаемой административным истцом редакции. Между тем вопросы, связанные с принятием правовых актов, внесением в них изменений и дополнений, относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти. Верховный Суд Российской Федерации, как и иные суды, не вправе в порядке административного судопроизводства возлагать на эти органы обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

11. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и конкретным спором

Апелляционная коллегия подчеркнула, что из содержания административного искового заявления и апелляционной жалобы следует, что требования АО «Кудряшовское» обусловлены несогласием с произведённым уполномоченным органом расчётом размера вреда, причинённого Обществом водному объекту, заявленного к возмещению, однако при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

12. Мотивированность решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия отклонила довод о том, что судом первой инстанции не дана оценка всем доводам административного искового заявления. Суд указал, что обжалуемое решение должным образом мотивировано, в нём отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

13. Итоговый вывод о законности решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что учитывая, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 16 Методики в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении административного искового заявления.

Суд установил, что **обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской