ВС подтвердил: ведомственные инструкции МВД не требуют госрегистрации, если касаются только внутренней организации

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-152; Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2025 г.

Дата принятия: 24 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (одновременно судья-докладчик) - Члены коллегии: Александров В.Н., Киселев А.П. - Секретарь: Баханова В.А. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по частной жалобе): Редекоп Владимир Петрович (гражданин РФ, заявитель) - Ответчик: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) - Заинтересованные лица: Федеральное архивное агентство (Росархив), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (ведомственного приказа и утвержденной им инструкции); рассмотрение по частной жалобе на определение суда первой инстанции о прекращении производства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Редекоп В.П. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующей Инструкции по организации архивной работы в системе МВД России, утвержденной приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 935 (в редакции приказа от 30 сентября 2021 г. № 716). Истец оспаривал Инструкцию в полном объеме, утверждая, что она является нормативным правовым актом, содержащим нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение и затрагивающие права неопределенного круга лиц, однако не прошла государственную регистрацию и не была официально опубликована в нарушение требований Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Кроме того, истец указывал, что Инструкция устанавливает требования к выдаче архивных справок, копий и выписок гражданам, обращающимся в органы МВД с запросами о репрессированных родственниках. По мнению истца, пункты 394, 414–417 Инструкции, определяющие право подразделений запрашивать у граждан нотариально заверенные подтверждающие документы, устанавливают дополнительные обязанности и служат основанием для отказа в предоставлении информации. Истец ссылался на то, что Инструкция нарушила его права и законные интересы ввиду непредоставления архивной информации о репрессированных родственниках несколькими территориальными органами МВД России (Главным управлением по Кемеровской области, Главным управлением по Пермскому краю, Управлением по Амурской области, Управлением по Оренбургской области).

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, май 2025 г.): Определением Верховного Суда РФ от 15 мая 2025 г. по делу № АКПИ25-94 производство по делу было прекращено. Суд установил, что в период рассмотрения административного дела приказ МВД России от 15 августа 2011 г. № 935 был признан утратившим силу приказом МВД России от 19 апреля 2025 г. № 237 «О признании утратившими силу приказов МВД России от 15 августа 2011 г. № 935 и от 30 сентября 2021 г. № 716». Суд пришел к выводу, что Инструкция не устанавливает правовой статус организаций, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не имеет межведомственного характера, распространяет действие только на МВД России и его подведомственные организации, и является ведомственным правовым документом (локальным актом), не подлежащим государственной регистрации и официальному опубликованию.

Основание передачи в Апелляционную коллегию

Редекоп В.П. подал частную жалобу на определение суда первой инстанции, требуя его отмены как незаконного. Истец утверждал, что производство по делу не может быть прекращено, если в период действия оспариваемого нормативного правового акта были нарушены его права и законные интересы. Истец ссылался на нарушение части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) и части 1 статьи 47 Конституции РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими позициями:

1. Позиция истца: Инструкция является нормативным правовым актом, затрагивающим права граждан (в частности, право на получение архивной информации о репрессированных родственниках), и поэтому должна была пройти государственную регистрацию и официальное опубликование. Утрата Инструкцией силы в период рассмотрения дела не должна служить основанием для прекращения производства, если установлены факты применения этого акта и нарушения прав истца.

2. Позиция МВД России и суда первой инстанции: Инструкция является ведомственным локальным актом, распространяющимся только на внутреннюю организацию работы в системе МВД России, не затрагивает права граждан в смысле установления новых правовых обязанностей или ограничений, и поэтому не подлежит государственной регистрации. Утрата акта силой прекращает его действие и исключает возможность его судебного оспаривания.

Принципиальное значение дела состоит в уточнении критериев отнесения ведомственных приказов к нормативным правовым актам, требующим государственной регистрации, и в определении пределов судебного контроля над ведомственными актами, которые утратили силу в период судебного разбирательства, но применялись к истцу и якобы нарушили его права.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Может ли быть прекращено производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если этот акт утратил силу в период рассмотрения дела, но при его действии были применены его положения в отношении истца и якобы нарушены его права и законные интересы?

2. Вспомогательный вопрос: Является ли Инструкция по организации архивной работы в системе МВД России нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации и официальному опубликованию, или это ведомственный локальный акт, распространяющийся только на внутреннюю организацию работы в системе МВД России?

3. Процедурный вопрос: Входит ли в предмет судебного рассмотрения по делу об оспаривании нормативного правового акта проверка законности и обоснованности конкретных решений и действий должностных лиц, принятых на основе этого акта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не является и, следовательно, не влечет каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, поэтому такой акт не подлежит проверке судом по правилам главы 21 КАС РФ. Однако в соответствии с частью 11 статьи 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Предмет судебного рассмотрения по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Согласно положениям статей 208, 213, 215 КАС РФ, предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт (его часть), который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом.

Коллегия подчеркнула, что суд первой инстанции правильно проверил обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о применении Инструкции в отношении административного истца и нарушении его прав, свобод и законных интересов, руководствуясь положением части 11 статьи 213 КАС РФ.

2. Основания для прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

Согласно части 2 статьи 194 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Этой норме корреспондирует пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ о праве суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что в период рассмотрения данного административного дела Приказ, утвердивший Инструкцию, был признан утратившим силу приказом МВД России от 19 апреля 2025 г. № 237 «О признании утратившими силу приказов МВД России от 15 августа 2011 г. № 935 и от 30 сентября 2021 г. № 716».

3. Различие между оспариванием нормативного правового акта и оспариванием конкретных действий должностных лиц

Коллегия указала, что утверждения административного истца о нарушении его прав фактически мотивированы несогласием с конкретными решениями и действиями лиц, участвующих в рассмотрении его запросов о предоставлении архивных сведений. Разрешение вопросов о законности и обоснованности таких решений и действий не входит в предмет рассмотрения Верховного Суда РФ по настоящему административному делу. При возникновении конкретного спора административный истец не лишен возможности обжаловать действия должностных лиц, указав в обоснование своих требований на невыполнение ими нормативных правовых предписаний, если полагает, что его права были нарушены.

4. Характер Инструкции как ведомственного локального акта

Суд первой инстанции проверил доводы Редекопа В.П. о характере Инструкции и несоблюдении порядка ее государственной регистрации и официального опубликования. Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что Инструкция не устанавливает правовой статус организаций, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не имеет межведомственного характера.

5. Сфера действия Инструкции

Инструкция, как следует из ее содержания, распространяет свое действие на МВД России, его территориальные органы и подведомственные ему организации, уполномоченные на проведение мероприятий по осуществлению архивного хранения документов в органах внутренних дел, и не является обязательной для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему МВД России.

6. Статус Инструкции как ведомственного документа и требования к регистрации

Являясь ведомственным правовым документом (локальным актом), Приказ, утвердивший Инструкцию, не подлежал государственной регистрации в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

7. Применение постановления Пленума Верховного Суда РФ

Коллегия указала, что выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству и пункту 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», на который указывает административный истец в частной жалобе.

8. Отклонение довода о подсудности

Коллегия отклонила довод частной жалобы о том, что настоящее дело не подсудно Верховному Суду РФ и рассмотрено с нарушением правил подсудности, указав, что в обжалуемом определении отсутствует вывод суда о том, что оспариваемый акт не носит нормативного правового характера.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила следующий критерий: для прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта, утратившего силу, необходимо установить, что:

1. Нормативный правовой акт действительно утратил силу (что подтверждается приказом МВД России от 19 апреля 2025 г. № 237);
2. При рассмотрении дела не установлены факты применения оспариваемого акта в отношении истца и нарушения его прав, свобод и законных интересов.

В данном деле суд первой инстанции установил, что утверждения истца о нарушении его прав фактически мотивированы несогласием с конкретными решениями и действиями должностных лиц, а не с самим нормативным содержанием Инструкции. Разрешение вопросов о законности таких конкретных действий не входит в предмет рассмотрения по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Указания нижестоящим судам и органам

Коллегия указала, что при возникновении конкретного спора административный истец не лишен возможности обжаловать действия должностных лиц в отдельном производстве, указав в обоснование своих требований на невыполнение ими нормативных правовых предписаний, если полагает, что его права были нарушены. Таким образом, суд разграничил два различных способа защиты прав: оспаривание нормативного правового акта и оспаривание конкретных действий должностных лиц.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2025 г. оставить без изменения.
2. Частную жалобу Редекопа Владимира Петровича оставить без удовлетворения.

Таким образом, решение суда первой инстанции о прекращении производства по делу об оспаривании Инструкции было подтверждено в полном объеме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение критериев

Определение не вводит новую методологию, но уточняет и подтверждает существующий подход к разграничению ведомственных локальных актов и нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации. Ключевое уточнение состоит в том, что критерием для отнесения акта к нормативным правовым актам, требующим регистрации, является не только формальное наличие нормативных предписаний, но и их направленность на установление прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также межведомственный характер акта.

2. Гармонизация с позициями ВС РФ и КС РФ

Определение согласуется с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (пункт 25), который применяется при определении характера оспариваемого акта.

3. Последствия для различных категорий участников

Для граждан и юридических лиц: - Граждане, считающие, что их права нарушены конкретными действиями должностных лиц, должны обжаловать эти действия в отдельном производстве, а не оспаривать нормативный правовой акт в целом. - Оспаривание нормативного правового акта целесообразно только в том случае, если акт содержит нормативные предписания, затрагивающие права и обязанности граждан, и имеет межведомственный характер.

Для ведомственных органов (МВД России, Росархива и др.): - Ведомственные локальные акты, распространяющиеся только на внутреннюю организацию работы в системе органа, не требуют государственной регистрации и официального опубликования в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. - Однако такие акты должны соответствовать требованиям федерального законодательства (в данном случае — Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»).

Для судов: - При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суды должны четко разграничивать вопросы о характере самого акта и вопросы о законности конкретных действий должностных лиц, принятых на основе этого акта. - Если истец жалуется на конкретные действия должностных лиц, а не на нормативное содержание акта, такое дело не входит в предмет рассмотрения по делу об оспаривании нормативного правового акта.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Коллегия содержит важную анти-абузивную оговорку: утверждения истца о нарушении его прав не могут быть основаны на несогласии с конкретными решениями и действиями должностных лиц, если истец оспаривает нормативный правовой акт в целом. Это предотвращает использование производства по оспариванию нормативного правового акта как инструмента для обжалования конкретных действий органов власти.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Позиция Апелляционной коллегии применима к следующим категориям дел:

• Оспаривание ведомственных инструкций, приказов и положений, которые регулируют внутреннюю организацию работы в системе органа исполнительной власти (например, инструкции по организации работы в органах прокуратуры, судебных органах, органах налоговой службы и т.д.).

• Дела об оспаривании нормативных правовых актов, утративших силу в период судебного разбирательства. Коллегия подтвердила, что утрата акта силой не является автоматическим основанием для прекращения производства, если установлены факты применения акта и нарушения прав истца.

• Дела, в которых истец смешивает требования об оспаривании нормативного правового акта с требованиями об обжаловании конкретных действий должностных лиц. Суды должны четко разграничивать эти два различных способа защиты прав.

6. Значение для архивного права и информационного права

Определение имеет значение для практики применения Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и для вопросов доступа граждан к архивной информации. Коллегия подтвердила, что ведомственные инструкции по организации архивной работы, разработанные в соответствии с федеральным законодательством и согласованные с Федеральным архивным агентством, не требуют государственной регистрации и официального опубликования, если они распространяются только на внутреннюю организацию работы в системе органа.

Однако это не означает, что граждане лишены защиты своих прав на доступ к архивной информации. Если должностные лица органов МВД России отказывают в предоставлении архивной информации в нарушение федерального законодательства, граждане могут обжаловать такие действия в отдельном производстве.

7. Доктринальное значение

Определение подтверждает доктринальное различие между:

• Нормативными правовыми актами (акты, содержащие нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер);

• Ведомственными локальными актами (акты, регулирующие внутреннюю организацию работы в системе органа, распространяющиеся только на подведомственные организации и не затрагивающие права граждан в смысле установления новых правовых обязанностей или ограничений).

Это различие имеет важное значение для правильного применения процедурных норм КАС РФ и для определения подсудности дел.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24 июля 2025 г. по делу № АПЛ25-152 представляет собой важное уточнение практики судебного контроля над ведомственными нормативными актами. Коллегия подтвердила, что ведомственные локальные акты, распространяющиеся только на внутреннюю организацию работы в системе органа исполнительной власти, не требуют государственной регистрации и официального опубликования, и что утрата такого акта силой в период судебного разбирательства может служить основанием для прекращения производства по делу об его оспаривании, если не установлены факты применения акта в отношении истца и нарушения его прав.

Определение также подчеркивает важность разграничения между оспариванием нормативного правового акта и оспариванием конкретных действий должностных лиц, что предотвращает использование производства по оспариванию нормативного правового акта как инструмента для обжалования конкретных административных действий.