ВС подтвердил право СК РФ на ведомственную инструкцию о приеме сообщений о преступлении

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-86; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 мая 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Жданов И.Д. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Донец Наталья Александровна (гражданин) - Ответчик: Следственный комитет Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Донец Н.А. оспорила в судебном порядке абзац пятый пункта 20 Инструкции об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации, утвержденной приказом Следственного комитета РФ от 11 октября 2012 г. № 72 (зарегистрирована в Минюсте России 25 февраля 2013 г., регистрационный номер 27314, опубликована 6 марта 2013 г. в «Российской газете»). Административный истец полагала, что оспариваемое положение противоречит части первой статьи 144, части первой статьи 145, части второй статьи 148 Уголовно-процессуального кодекса РФ и нарушает её право на рассмотрение поданного сообщения о преступлении с соблюдением предусмотренного законом порядка. Кроме того, Донец Н.А. указывала на неопределённость оспариваемой нормы, приводящую к неоднозначному толкованию при правоприменении и способствующую сокрытию преступности.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 24 февраля 2025 г. по делу № АКПИ24-995): Суд отказал в удовлетворении административного иска Донец Н.А. Суд исходил из того, что Следственный комитет РФ обладает компетенцией по принятию оспариваемой Инструкции в соответствии с частями 1, 2 статьи 1, пунктом 2 части 4 статьи 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» и подпунктом 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38. Суд установил отсутствие нарушений требований к процедуре принятия и введения в действие нормативного акта. Суд признал, что оспариваемое положение не противоречит нормам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца. Суд также отметил, что ссылки Донец Н.А. на несоответствие оспариваемого абзаца нормам УПК РФ являются ошибочными и основаны на неправильном толковании норм материального права.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 13 мая 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу Донец Н.А. без удовлетворения. Коллегия подтвердила правомерность вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемое положение не противоречит нормам большей юридической силы и что административный истец не имеет оснований для признания Инструкции частично недействующей.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба подана Донец Н.А., не согласившейся с решением суда первой инстанции. В жалобе административный истец просила отменить решение как незаконное и необоснованное, указывая на то, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, не привел обоснованных мотивов отклонения её доводов о незаконности оспариваемого положения. Донец Н.А. также утверждала, что из-за неопределённости оспариваемого предписания суды формально рассматривают жалобы граждан, отказ в регистрации заявлений фактически обусловлен не отсутствием признаков преступления, а отсутствием судебной перспективы по делу или предполагаемым отсутствием состава преступления, и что граждане не получают судебную защиту.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом гражданина на полноценное рассмотрение поданного им сообщения о преступлении в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством и полномочиями Следственного комитета РФ по установлению внутриведомственного порядка приема и регистрации таких сообщений. Спор касается допустимости ведомственной инструкции, которая предусматривает, что заявления и обращения, не содержащие сведений об обстоятельствах, указывающих на признаки преступления, не подлежат регистрации в книге регистрации сообщений о преступлении и не требуют процессуальной проверки в порядке, предусмотренном статьями 144, 145 УПК РФ, но регистрируются как входящие документы и рассматриваются в ином порядке.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между: 1. Правом граждан на доступ к правосудию и полноценное рассмотрение сообщений о преступлении в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; 2. Полномочиями органов уголовного преследования по организации внутреннего порядка работы с поступающей информацией; 3. Необходимостью предотвращения злоупотреблений (заведомо ложные доносы, необоснованные обвинения должностных лиц); 4. Вопросом о том, может ли ведомственная инструкция устанавливать критерии, при которых сообщение о преступлении не подлежит регистрации и процессуальной проверке, или это исключительно компетенция уголовно-процессуального закона.

Спор также касается проблемы неопределённости нормативного предписания и возможности его различного толкования при правоприменении, что может приводить к формальному подходу органов к рассмотрению жалоб граждан.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Противоречит ли абзац пятый пункта 20 Инструкции об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах системы Следственного комитета РФ (предусматривающий регистрацию соответствующих заявлений и обращений как входящих документов и их рассмотрение в порядке, установленном статьей 124 УПК РФ или Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, а также письменное уведомление заявителей о принятом решении с указанием конкретных обстоятельств, подтверждающих отсутствие оснований для процессуальной проверки) нормам большей юридической силы, в частности части первой статьи 144, части первой статьи 145, части второй статьи 148 УПК РФ?

Дополнительные вопросы:

1. Обладает ли Следственный комитет РФ компетенцией по принятию оспариваемой Инструкции?
2. Соблюдены ли требования к процедуре принятия и введения в действие оспариваемого нормативного акта?
3. Является ли оспариваемое положение неопределённым и допускающим возможность формального рассмотрения заявлений без оценки доводов заявителя?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что абзац пятый пункта 20 Инструкции не противоречит нормам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца. Оспариваемое положение, предусматривающее регистрацию соответствующих заявлений как входящих документов и их рассмотрение в порядке, установленном статьей 124 УПК РФ или Законом о порядке рассмотрения обращений граждан, с обязательным письменным уведомлением заявителя о принятом решении и указанием конкретных обстоятельств, подтверждающих отсутствие оснований для процессуальной проверки, является законным и обоснованным. Суд отвергнул утверждение об неопределённости оспариваемой нормы, указав, что она не может расцениваться как допускающая возможность рассмотрения заявлений в неполном объеме без оценки доводов заявителя.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Следственного комитета РФ по принятию Инструкции

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о наличии у Следственного комитета РФ компетенции по принятию оспариваемой Инструкции. Эта компетенция согласуется с:

• Частями 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» — нормами, определяющими статус и полномочия Следственного комитета;
• Пунктом 2 части 4 статьи 13 того же Федерального закона — нормой, предоставляющей Следственному комитету полномочие по организации деятельности;
• Подпунктом 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 — нормативным актом, конкретизирующим полномочия органа.

Суд отметил, что несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено. Данные обстоятельства подтверждаются вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 22 ноября 2013 г. № АКПИ13-975, от 10 февраля 2014 г. № АКПИ13-1285, от 19 мая 2015 г. № АКПИ15-349.

2. Применение стандарта судебного контроля при оспаривании нормативных актов

Апелляционная коллегия применила стандарт судебного контроля, установленный статьей 213 КАС РФ, регламентирующей судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, при проверке законности положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Суд установил, что при рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции все перечисленные в части 8 статьи 213 КАС РФ обстоятельства выяснил и отразил в обжалуемом решении. Доводы Донец Н.А., имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, получили надлежащую оценку.

3. Основание для признания нормативного акта недействующим

Апелляционная коллегия исходила из того, что Кодекс административного судопроизводства РФ закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). По настоящему административному делу такого основания для признания Инструкции частично недействующей не имеется.

Суд также применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, в соответствии с которым нормативный правовой акт может быть признан не действующим, если он принят органом, не обладающим полномочиями на его принятие, или с нарушением установленного порядка принятия. Однако в данном случае эти основания отсутствуют.

4. Анализ соответствия оспариваемого положения нормам УПК РФ

Апелляционная коллегия провела детальный анализ норм УПК РФ, на которые ссылалась Донец Н.А.:

Статья 144 УПК РФ (часть первая): Дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При проверке сообщения о преступлении указанные лица вправе получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их, назначать судебную экспертизу, производить осмотр места происшествия, освидетельствование, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований, привлекать специалистов, давать органу дознания письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Статья 145 УПК РФ (часть первая): По результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 УПК РФ; 2) об отказе в возбуждении уголовного дела; 3) о передаче сообщения по подследственности в соответствии со статьей 151 УПК РФ, а по уголовным делам частного обвинения — в суд в соответствии с частью второй статьи 20 УПК РФ.

Статья 148 УПК РФ (часть вторая): При вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении, связанного с подозрением в его совершении конкретного лица или лиц, руководитель следственного органа, следователь, орган дознания обязаны рассмотреть вопрос о возбуждении уголовного дела за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего или распространившего ложное сообщение о преступлении.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что ссылки административного истца на несоответствие абзаца пятого пункта 20 Инструкции указанным нормам УПК РФ являются ошибочными и основаны на неправильном толковании норм материального права.

5. Взаимосвязь оспариваемого положения с другими абзацами пункта 20 Инструкции

Апелляционная коллегия подчеркнула, что оспариваемый абзац пятый подлежит применению в неразрывной связи с абзацами первым и вторым пункта 20 Инструкции. Абзацы первый и второй устанавливают характеристики заявлений и обращений, которые не содержат сведений об обстоятельствах, указывающих на признаки преступления, и не подлежат регистрации в книге регистрации сообщений о преступлении и не требуют процессуальной проверки по правилам статей 144, 145 УПК РФ.

Суд отметил, что законность абзацев первого и второго пункта 20 Инструкции подтверждена вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 22 ноября 2013 г. № АКПИ13-975, от 10 февраля 2014 г. № АКПИ13-1285. Следовательно, абзац пятый, определяющий порядок рассмотрения таких заявлений и обращений, также соответствует законодательству.

6. Отсутствие противоречия с нормами большей юридической силы

Апелляционная коллегия установила, что каких-либо правовых норм большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое положение, не имеется. Оспариваемое положение закрепляет:

• регистрацию соответствующих заявлений и обращений как входящих документов;
• рассмотрение их в порядке, установленном статьей 124 УПК РФ или Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также соответствующими организационно-распорядительными документами Следственного комитета;
• письменное уведомление заявителей руководителем следственного органа Следственного комитета или его заместителем о принятом решении с разъяснением им права и порядка его обжалования;
• указание в ответе конкретных обстоятельств, подтверждающих отсутствие предусмотренных УПК РФ оснований для проведения соответствующей процессуальной проверки.

Суд пришел к выводу, что ссылки административного истца на несоответствие абзаца пятого пункта 20 Инструкции части первой статьи 144, части первой статьи 145, части второй статьи 148 УПК РФ и на нарушение её прав являются ошибочными и основаны на неправильном толковании норм материального права.

7. Опровержение аргумента о неопределённости нормы

Апелляционная коллегия отвергла утверждение Донец Н.А. о неопределённости оспариваемой нормы. Суд исходил из того, что оспариваемая норма не может расцениваться как допускающая возможность рассмотрения заявлений в неполном объеме, без оценки доводов заявителя и без указаний на конкретные обстоятельства, подтверждающие отсутствие предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством оснований для проведения соответствующей процессуальной проверки.

Суд подчеркнул, что оспариваемое положение означает необходимость принятия соответствующего решения, которое должно быть законным, обоснованным и мотивированным, а также предусматривает возможность его последующей судебной проверки. Таким образом, норма не является неопределённой и не допускает произвольного толкования.

8. Право административного истца на обжалование действий органов

Апелляционная коллегия указала, что при несогласии административного истца с действиями (бездействием) и решениями уполномоченных органов и их должностных лиц, с судебными актами она вправе обжаловать их в установленном порядке. Однако такая проверка не может быть осуществлена Верховным Судом РФ по данному административному делу, рассматриваемому в рамках главы 21 КАС РФ (об оспаривании нормативных правовых актов).

Суд отметил, что административный истец может обжаловать конкретные действия органов в установленном порядке, но не может оспаривать саму Инструкцию как нормативный акт на основании того, что она якобы допускает формальное рассмотрение заявлений.

9. Применение критерия соответствия нормам большей юридической силы

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, в соответствии с которым нормативный правовой акт может быть признан не действующим, если он принят органом, не обладающим полномочиями на его принятие, или с нарушением установленного порядка принятия. Суд установил, что:

• Инструкция принята полномочным федеральным государственным органом (Следственным комитетом РФ);
• соблюдены форма и правила введения в действие;
• в оспариваемой части Инструкция не противоречит каким-либо правовым нормам большей юридической силы.

На основании этого суд первой инстанции правильно отказал Донец Н.А. в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного положения нормам большей юридической силы, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ. Суд установил, что абзац пятый пункта 20 Инструкции не противоречит:

• Части первой статьи 144 УПК РФ — норме об обязанности принять и проверить сообщение о преступлении;
• Части первой статьи 145 УПК РФ — норме о решениях, принимаемых по результатам проверки сообщения;
• Части второй статьи 148 УПК РФ — норме об обязанности рассмотреть вопрос о возбуждении дела за заведомо ложный донос.

Суд также применил критерий надлежащего осуществления полномочий органом, установленный пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, и установил, что Следственный комитет РФ обладает компетенцией по принятию Инструкции и соблюдены требования к процедуре её принятия.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело касалось исключительно вопроса о соответствии нормативного акта законодательству. Однако суд подтвердил, что:

1. Следственный комитет РФ вправе применять оспариваемое положение Инструкции при рассмотрении заявлений и обращений, не содержащих сведений об обстоятельствах, указывающих на признаки преступления;

2. При применении оспариваемого положения Следственный комитет обязан: - регистрировать такие заявления и обращения как входящие документы; - рассматривать их в порядке, установленном статьей 124 УПК РФ или Законом о порядке рассмотрения обращений граждан; - письменно уведомлять заявителей о принятом решении; - указывать в ответе конкретные обстоятельства, подтверждающие отсутствие оснований для процессуальной проверки; - разъяснять заявителям право и порядок обжалования решения;

3. Граждане вправе обжаловать конкретные действия органов в установленном порядке, но не могут оспаривать саму Инструкцию как нормативный акт на основании её якобы неопределённости или допущения формального рассмотрения заявлений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Донец Натальи Александровны — без удовлетворения.

Таким образом: - Апелляционная жалоба Донец Н.А. отклонена; - Решение суда первой инстанции (Верховного Суда РФ от 24 февраля 2025 г. по делу № АКПИ24-995) остаётся в силе; - Абзац пятый пункта 20 Инструкции об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах системы Следственного комитета РФ признан соответствующим законодательству и не подлежит признанию недействующим.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение полномочий ведомственных органов по организации внутреннего порядка

Определение Апелляционной коллегии подтверждает право Следственного комитета РФ и иных органов уголовного преследования на издание ведомственных инструкций, регламентирующих внутренний порядок приема и регистрации сообщений о преступлении. Суд установил, что такие инструкции не противоречат УПК РФ, если они:

• издаются полномочным органом в пределах его компетенции;
• соблюдают процедуру принятия и введения в действие;
• не устанавливают критерии, противоречащие уголовно-процессуальному закону;
• предусматривают надлежащее рассмотрение заявлений и обращений с письменным уведомлением заявителей о принятом решении и разъяснением права на обжалование.

2. Разграничение между регистрацией в книге регистрации сообщений о преступлении и рассмотрением как входящего документа

Определение уточняет различие между двумя процедурами:

-