ВС подтвердил прекращение дела об оспаривании нормативного акта при его утрате силы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ КОЛЛЕГИИ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-359; Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2025 г.

Состав коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамов А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Шанс» (истец по гражданскому делу о возмещении вреда, ответчик по делу об оспаривании нормативных актов) - Административные ответчики: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (глава 21 КАС РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

14 июня 1989 г. Главным управлением ветеринарии и Государственной ветеринарной инспекцией Государственного агропромышленного комитета СССР была утверждена Инструкция по профилактике отравления пчёл пестицидами (далее — Инструкция). Инструкция содержала требования об обязательном предварительном оповещении пчеловодов за 4–5 суток до применения пестицидов. Эти требования были воспроизведены в приложении 2 к Государственному каталогу пестицидов и агрохимикатов (далее — Каталог), ведение которого возложено на Минсельхоз России. Каталог размещён на официальном сайте Минсельхоза России и содержит перечень пестицидов, разрешённых к применению на территории Российской Федерации, с указанием регламентов их применения. ООО «Шанс» является ответчиком по гражданскому делу о возмещении вреда, в котором истцы ссылаются на положения Инструкции и приложения 2 к Каталогу как на основание для взыскания убытков. С 1 сентября 2025 г. Федеральным законом от 28 декабря 2024 г. № 534-ФЗ Каталог утратил силу и был заменён Реестром пестицидов и агрохимикатов, который не содержит ссылку на обязательное соблюдение Инструкции.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, определение от 30 сентября 2025 г. по делу № АКПИ25-276):

ООО «Шанс» подало административное исковое заявление о признании недействующими пунктов 3.1.1, 4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6 Инструкции, приложений 1 и 2 к Инструкции полностью, а также приложения 2 к Каталогу в части разъяснения об обязательном оповещении пчеловодов. На судебном заседании представитель Минсельхоза России заявил ходатайство о прекращении производства по делу в части требования о признании приложения 2 к Каталогу недействующим, ссылаясь на то, что в последней редакции Каталога отсутствует ссылка на Инструкцию и что с 1 сентября 2025 г. Каталог утратил силу, вместо него ведётся Реестр пестицидов и агрохимикатов. Россельхознадзор поддержал это ходатайство. Суд первой инстанции удовлетворил ходатайство и прекратил производство по административному делу в части требования о признании приложения 2 к Каталогу недействующим.

Апелляционная коллегия (настоящее определение от 23 декабря 2025 г.):

ООО «Шанс» подало частную жалобу на определение суда первой инстанции, требуя его отмены и разрешения вопроса по существу. Общество ссылалось на пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, утверждая, что прекращение производства допустимо только если оспариваемый акт не нарушает прав и законных интересов истца. Общество указало, что является ответчиком по гражданскому делу, где истцы ссылаются на оспариваемые положения, и что нарушение его прав может быть устранено только признанием этих положений недействующими. Кроме того, Общество утверждало, что Каталог был принят с нарушением порядка, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (Правила подготовки нормативных правовых актов). Минсельхоз России, Россельхознадзор и Минюст России возражали против удовлетворения жалобы, полагая определение суда первой инстанции законным и обоснованным. Они утверждали, что Каталог не является нормативным правовым актом и поэтому к нему не применимы требования Постановления № 1009, а также что с утратой Каталогом силы суд правомерно прекратил производство.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к прекращению производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы в период рассмотрения дела.

Первый подход (позиция ООО «Шанс»): прекращение производства недопустимо, если установлено, что оспариваемый акт применялся в отношении истца и нарушал его права и законные интересы, даже если акт утратил силу после подачи иска. Это обоснование основано на пункте 25 Постановления Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г., который предусматривает исключение из общего правила о прекращении производства при утрате актом силы.

Второй подход (позиция органов власти и суда первой инстанции): если оспариваемый акт утратил силу и перестал затрагивать права и законные интересы истца, производство может быть прекращено независимо от того, применялся ли акт ранее, при условии, что на момент рассмотрения дела акт не действует и не влечёт нарушений.

Дело имеет принципиальное значение для практики административного судопроизводства, поскольку затрагивает вопрос о пределах судебного контроля над нормативными актами, утратившими силу, и о защите прав лиц, которые могут быть затронуты применением таких актов в прошлом (в частности, в гражданских исках о возмещении вреда). Кроме того, дело касается статуса Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов как нормативного правового акта и применимости к нему требований о государственной регистрации нормативных актов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Допустимо ли прекращение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы в период рассмотрения дела, если при рассмотрении дела не установлено применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов?
Является ли Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009?
Может ли прекращение производства быть обоснованным, если оспариваемый акт утратил силу, но истец ссылается на применение этого акта в отношении него в гражданском деле о возмещении вреда?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что прекращение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае утраты оспариваемым актом силы является правомерным, если при рассмотрении дела не установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов. Исключение из этого правила (недопустимость прекращения при наличии установленного применения и нарушения) применяется только в том случае, если суд установил эти обстоятельства в ходе рассмотрения дела. Отсутствие в материалах дела доказательств применения оспариваемого акта в отношении истца означает, что условие для применения исключения не выполнено, и производство может быть прекращено.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база для прекращения производства по делам об оспаривании нормативных актов

Апелляционная коллегия исходит из положений части 1 статьи 217¹ КАС РФ, которая устанавливает, что административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, с особенностями, определёнными этой статьёй.

Из положений статей 208, 213, 215, 217¹ КАС РФ усматривается, что предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт или акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых таким актом.

2. Основания для прекращения производства при утрате актом силы

Согласно части 2 статьи 194 и пункту 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

3. Исключение из правила о прекращении: требование установления применения и нарушения

В соответствии с частью 11 статьи 213 КАС РФ, утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Апелляционная коллегия подчеркивает, что это исключение требует наличия двух условий, которые должны быть установлены судом в ходе рассмотрения дела: - применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца; - нарушение его прав, свобод и законных интересов.

4. Применение правила к фактическим обстоятельствам дела

Апелляционная коллегия установила, что на день вынесения обжалуемого определения в тексте приложения 2 к Каталогу, размещённому на официальном сайте Минсельхоза России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.mcx.gov.ru), разъяснение об обязательности соблюдения Инструкции во всех случаях применения пестицидов отсутствует. Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что действие положения, являющегося предметом оспаривания, прекращено, в связи с чем оно перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца или иных лиц.

Кроме того, судом правильно установлено, что пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2024 г. № 534-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», вступившего в силу с 1 сентября 2025 г., статьи 8, 8¹, 9, 9¹ Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», регулирующие порядок ведения Минсельхозом России Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов, признаны утратившими силу.

Одновременно пунктами 7–9 статьи 1 названного федерального закона с 1 сентября 2025 г. Федеральный закон о безопасном обращении с пестицидами дополнен статьями 11¹, И², И³, предусматривающими ведение вместо Каталога Реестра пестицидов и агрохимикатов. Из содержания принятого Минсельхозом России Реестра пестицидов и агрохимикатов, разрешённых к применению на территории Российской Федерации, следует, что он так же не содержит указание на обязательное соблюдение Инструкции во всех случаях применения пестицидов.

5. Отсутствие доказательств применения оспариваемого акта в отношении истца

Апелляционная коллегия подчеркивает, что довод частной жалобы о применении оспоренного в части правового акта в отношении административного истца и о нарушении его прав и законных интересов несостоятелен. Вывод суда об отсутствии обстоятельств, препятствующих прекращению производства, является обоснованным и подтверждается материалами административного дела, из которых не усматривается, что приложение 2 к Каталогу в оспариваемой части непосредственно применялось в отношении административного истца.

Коллегия отмечает, что факт наличия гражданского дела о возмещении вреда, в котором истцы ссылаются на оспариваемые положения, не означает, что эти положения применялись в отношении ООО «Шанс» в смысле, предусмотренном частью 11 статьи 213 КАС РФ. Гражданское дело касается возмещения вреда, предположительно причинённого в период действия оспариваемых актов, но это не равнозначно установлению в административном деле применения оспариваемого акта в отношении истца.

6. Соответствие позиции Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г.

Апелляционная коллегия указывает, что нет оснований полагать, что судом допущено нарушение пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, на которое ссылается административный истец в частной жалобе. Этот пункт разъясняет возможность прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы, его отмены или изменения. Однако применение этого разъяснения требует соблюдения условий, установленных в части 11 статьи 213 КАС РФ.

7. Статус Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов

Хотя Апелляционная коллегия не развивает этот вопрос подробно, из определения следует, что суд первой инстанции и органы власти утверждали, что Каталог не является нормативным правовым актом и поэтому к нему не применимы требования Постановления № 1009 о государственной регистрации. Апелляционная коллегия не возражает против этого вывода, хотя и не даёт развёрнутого обоснования статуса Каталога. Вместе с тем, коллегия признаёт, что Каталог содержит разъяснения законодательства и обладает нормативными свойствами в смысле статьи 217¹ КАС РФ, поскольку он является предметом оспаривания в административном деле об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

8. Правильное применение норм административного процессуального права

Апелляционная коллегия заключает, что обжалуемое определение вынесено при правильном применении действующих норм административного процессуального права, оснований для его отмены не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила следующий критерий для разрешения спора:

Прекращение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы является правомерным, если:

оспариваемый акт утратил силу в период рассмотрения дела;
оспариваемый акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца;
при рассмотрении дела не установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Если все три условия выполнены, суд вправе прекратить производство в соответствии с частью 2 статьи 194 и пунктом 1 части 2 статьи 214 КАС РФ.

Указания по исполнению

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам власти, поскольку дело было разрешено на апелляционном уровне. Однако из определения следует, что:

Суды должны тщательно проверять наличие доказательств применения оспариваемого акта в отношении истца перед прекращением производства при утрате актом силы.
Наличие гражданского дела, в котором истцы ссылаются на оспариваемый акт, не является достаточным основанием для вывода о применении этого акта в отношении ответчика в административном деле об оспаривании.
Органы власти должны своевременно информировать суды об изменении нормативных актов, в том числе об утрате ими силы и замене новыми актами.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2025 г. оставить без изменения, частную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Шанс» — без удовлетворения.

Таким образом, решение суда первой инстанции о прекращении производства по административному делу в части требования о признании приложения 2 к Государственному каталогу пестицидов и агрохимикатов недействующим было подтверждено и оставлено в силе.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение критериев прекращения производства при утрате актом силы

Определение вносит важное уточнение в практику применения части 11 статьи 213 КАС РФ. Апелляционная коллегия подтверждает, что исключение из правила о прекращении производства при утрате актом силы (когда производство не может быть прекращено, если установлены применение акта и нарушение прав) требует активного установления этих обстоятельств судом в ходе рассмотрения дела. Отсутствие доказательств в материалах дела означает, что исключение не применяется, и производство может быть прекращено.

Это имеет значение для практики, поскольку истцы часто ссылаются на косвенные доказательства применения акта (например, наличие гражданского дела, в котором оспариваемый акт упоминается), но суды должны требовать прямых доказательств применения акта в отношении истца.

2. Разграничение между применением акта в гражданском деле и применением в смысле КАС РФ

Определение проводит важное разграничение между применением нормативного акта в гражданском деле о возмещении вреда и применением акта в смысле, предусмотренном частью 11 статьи 213 КАС РФ. Факт того, что истцы в гражданском деле ссылаются на оспариваемый акт как на основание для взыскания убытков, не означает, что этот акт применялся в отношении ответчика в смысле административного судопроизводства. Это разграничение защищает органы власти от необоснованного продления производства по делам об оспаривании нормативных актов, которые уже утратили силу.

3. Подтверждение позиции Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г.

Апелляционная коллегия подтверждает, что пункт 25 Постановления Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г. не препятствует прекращению производства при утрате актом силы, если не установлены применение акта и нарушение прав. Это означает, что позиция Пленума не создаёт абсолютного запрета на прекращение производства при утрате актом силы, а лишь устанавливает исключение для случаев, когда применение и нарушение установлены.

4. Статус Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов

Хотя Апелляционная коллегия не даёт развёрнутого анализа статуса Каталога, из определения следует, что суд признаёт Каталог актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами в смысле статьи 217¹ КАС РФ, но не признаёт его нормативным правовым актом в смысле Постановления № 1009 о государственной регистрации. Это разграничение имеет значение для практики, поскольку означает, что к Каталогу применяются правила об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства, но не применяются требования о государственной регистрации нормативных правовых актов.

5. Последствия для органов власти и управляющих

Определение имеет практическое значение для органов власти, которые ведут каталоги, реестры и другие справочные документы, содержащие разъяснения законодательства. Органы власти должны быть готовы к оспариванию таких документов в суде и должны иметь доказательства применения оспариваемых положений в отношении истца. Если органы власти изменяют или отменяют такие документы, они должны информировать суды об этих изменениях, чтобы суды могли принять обоснованное решение о прекращении производства.

6. Анти-абузивные оговорки

Определение содержит имплицитную анти-абузивную оговорку: суды должны требовать прямых доказательств применения оспариваемого акта в отношении истца, а не косвенных доказательств (таких как наличие гражданского дела, в котором упоминается оспариваемый акт). Это предотвращает злоупотребление правом на оспаривание нормативных актов, которые уже утратили силу и не представляют реальной угрозы для прав истца.

7. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Позиция Апелляционной коллегии применима ко всем делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, независимо от категории спора (административный, налоговый, трудовой и т.д.). Это означает, что критерий, установленный в определении, имеет универсальное значение для практики административного судопроизводства.

8. Гармонизация с законодательством о безопасном обращении с пестицидами

Определение отражает гармонизацию судебной практики с изменениями в законодательстве о безопасном обращении с пестицидами. Федеральный закон от 28 декабря 2024 г. № 534-ФЗ заменил Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов на Реестр пестицидов и агрохимикатов, и Апелляционная коллегия признаёт, что новый Реестр не содержит ссылку на обязательное соблюдение Инструкции по профилактике отравления пчёл пестицидами. Это означает, что законодатель намеренно отменил требование об обязательном оповещении пчеловодов, и суды должны учитывать эту отмену при разрешении споров.

Заключение

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 23 декабря 2025 г. по делу № АПЛ25-359 подтверждает, что прекращение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта при утрате оспариваемым актом силы является правомерным, если при рассмотрении дела не установлены