ВС отменил прекращение дела об оспаривании муниципальных актов об арендной плате за землю

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД25-10-К4 от 16 апреля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В. (судья-докладчик), Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик Прогресс» (ООО «СЗ Прогресс»), а также Кузнецов Никита Дмитриевич и Мустафаева Фарида Мустафаевна (соарендаторы земельных участков) - Административный ответчик: Совет муниципального образования город-курорт Анапа и администрация муниципального образования город-курорт Анапа

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный иск направлен на признание недействующими (полностью или в части) следующих НПА: 1. Решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 8 июля 2021 г. № 164 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 13 апреля 2017 г. № 181 "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки..."» (далее — Порядок № 164); 2. Решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 23 декабря 2021 г. № 257 с аналогичным содержанием (далее — Порядок № 257).

Оспариваемые положения устанавливают ставки арендной платы для земельных участков, предназначенных для размещения домов многоэтажной жилой застройки: - базовая ставка: 0,5 % от кадастровой стоимости; - при невведении в эксплуатацию объектов по истечении двух лет: 2,5 %; - при невведении в эксплуатацию по истечении трех лет: 5 % (оспариваемая ставка).

Позиции сторон в первой инстанции

Административные истцы (Кузнецов Н.Д., Мустафаева Ф.М., ООО «СЗ Прогресс») полагали, что оспариваемые НПА нарушают их права и законные интересы как арендаторов земельных участков с видом разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка», поскольку применение повышенной ставки 5 % является несоразмерным и нарушает их права.

Решения нижестоящих инстанций

Краснодарский краевой суд (27 сентября 2023 г.): Удовлетворил административный иск, признав пункт 1 приложения № 2 Порядков № 164 и № 257 недействующими в отношении административных истцов.

Третий апелляционный суд общей юрисдикции (24 января 2024 г.): Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции (5 июня 2024 г.): Кассационное определение отменило решение суда первой инстанции и апелляционное определение, прекратило производство по делу.

Кассационная жалоба в ВС РФ

ООО «СЗ Прогресс» обратилось в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права Четвертым кассационным судом.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — установлением муниципальными органами власти порядка определения размера арендной платы за земельные участки муниципальной собственности как инструмента регулирования использования земель и стимулирования строительства;

2. Правами и законными интересами граждан и организаций — защитой от применения повышенных ставок арендной платы, которые могут быть несоразмерны целям регулирования.

Процессуальная проблема: Вопрос о том, когда производство по делу об оспаривании НПА подлежит прекращению на основании того, что оспариваемый акт не затрагивает права и законные интересы административного истца (ст. 214, ст. 194, ст. 128 КАС РФ). Кассационный суд квалифицировал договорные отношения административных истцов как ничтожные сделки и сделал вывод, что оспариваемые НПА к ним не применяются. Однако это требует проверки с учетом норм Земельного кодекса РФ о видах разрешенного использования земельных участков.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеют ли право на обращение в суд с иском об оспаривании НПА лица, в отношении которых этот акт применялся при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду?

2. Может ли суд кассационной инстанции прекратить производство по делу об оспаривании НПА на основании квалификации договорных отношений как ничтожных сделок, если вид разрешенного использования земельного участка установлен актом органа местного самоуправления и внесен в Единый государственный реестр недвижимости?

3. Нарушает ли кассационный суд нормы материального и процессуального права, не учитывая положения Земельного кодекса РФ о правовом режиме земель и порядке установления видов разрешенного использования при решении вопроса о применимости оспариваемого НПА?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права. Поскольку оспариваемые НПА фактически применялись при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные административным истцам в аренду, вывод кассационного суда о том, что эти акты не затрагивают их права и законные интересы, является ошибочным. Кроме того, кассационный суд не учел положения Земельного кодекса РФ о правовом режиме земель и порядке установления видов разрешенного использования, что привело к неправильному применению норм материального права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные основания для рассмотрения дела об оспаривании НПА

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части вправе обратиться: - лица, в отношении которых применен этот акт; - лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым НПА, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административные истцы в данном деле являются арендаторами земельных участков, в отношении которых применялись оспариваемые НПА при расчете размера арендной платы. Следовательно, они надлежащие субъекты для обращения в суд.

2. Условия прекращения производства по делу об оспаривании НПА

Пункт 25 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» устанавливает:

При рассмотрении дела об оспаривании НПА суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца. Производство подлежит прекращению, если будет установлено, что: - оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права истца; - НПА не применялся к административному истцу; - отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов.

Взаимосвязанные положения части 1 статьи 214, части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ предусматривают, что суд прекращает производство по делу об оспаривании НПА, если из административного искового заявления не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Вывод СКАД: Кассационный суд ошибочно применил эти нормы. Поскольку оспариваемые НПА применялись при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду административным истцам, вывод о том, что названные акты не затрагивают их права и законные интересы, является ошибочным.

3. Материально-правовые основания: Земельное право

Статьи 7 Земельного кодекса РФ (пункты 1, 2) устанавливают: - Земли населенных пунктов используются в соответствии с установленным для них целевым назначением; - Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Статья 39 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения принимает глава местной администрации.

Пункт 4 части 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» устанавливает, что сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка вносятся в кадастр недвижимости.

Абзац 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ предусматривает, что основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.

Вывод СКАД: В настоящем деле вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка» установлен актом органа местного самоуправления, информация о котором внесена в Единый государственный реестр недвижимости. Данный акт не отменен, недействующим не признан, равно как и не аннулирована запись о виде разрешенного использования в указанном реестре. При таком положении кассационный суд не имел оснований квалифицировать соглашение о внесении изменений в договор аренды как ничтожную сделку и делать вывод о неприменимости оспариваемых НПА.

4. Активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании НПА

Хотя в определении прямо не цитируется статья 14 КАС РФ об активной роли суда, логика решения предполагает, что суд должен самостоятельно выяснить применимость оспариваемого НПА, опираясь на положения материального права (Земельного кодекса, Градостроительного кодекса, Федерального закона о государственной регистрации), а не ограничиваться квалификацией договорных отношений сторон.

5. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Часть 1 статьи 328 КАС РФ устанавливает, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

СКАД установила, что кассационный суд допустил именно такие существенные нарушения.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

1. Неверное толкование материального права (Земельный кодекс РФ)

Кассационный суд квалифицировал соглашение от 15 июля 2019 г. № 368 о внесении изменений в договор аренды (в части изменения вида разрешенного использования с «комплексное жилищное строительство» на «многоэтажная жилая застройка») как ничтожную сделку. На этом основании суд сделал вывод, что оспариваемые НПА не применяются к административным истцам.

Ошибка: Кассационный суд не учел, что: - Вид разрешенного использования земельного участка устанавливается актом органа местного самоуправления (в соответствии со ст. 39 Градостроительного кодекса РФ); - Информация о виде разрешенного использования внесена в Единый государственный реестр недвижимости; - Данный акт не отменен и не признан недействующим; - Запись о виде разрешенного использования не аннулирована.

При таком положении вывод о ничтожности сделки и неприменимости оспариваемых НПА не имеет правовых оснований.

2. Нарушение процессуального права (неправильное применение условий прекращения производства)

Кассационный суд прекратил производство по делу на основании того, что оспариваемые НПА не затрагивают права и законные интересы административных истцов. Однако это противоречит фактическим обстоятельствам дела:

Ошибка: Оспариваемые НПА применялись при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду административным истцам. Следовательно, эти акты затрагивают их права и законные интересы. Условия для прекращения производства (ст. 214, ст. 194, ст. 128 КАС РФ) не были соблюдены.

3. Игнорирование активной роли суда

Кассационный суд ограничился квалификацией договорных отношений сторон, не проведя самостоятельного анализа применимости оспариваемых НПА на основе положений Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменить кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 5 июня 2024 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Правовые последствия: Отмена кассационного определения означает восстановление силы решения Краснодарского краевого суда от 27 сентября 2023 г. и апелляционного определения Третьего апелляционного суда от 24 января 2024 г., которые признали пункт 1 приложения № 2 Порядков № 164 и № 257 недействующими в отношении административных истцов. Четвертый кассационный суд должен провести новое рассмотрение дела с учетом позиции Верховного Суда РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение подтверждает, что граждане и организации имеют право на судебную защиту от применения муниципальными органами НПА, которые затрагивают их права и законные интересы. Суды не могут произвольно прекращать производство по делам об оспаривании НПА, ссылаясь на квалификацию договорных отношений сторон, если эти акты фактически применялись.

2. Стандарт мотивированности и обоснованности судебных решений

Определение демонстрирует требование к судам кассационной инстанции тщательно анализировать применимость оспариваемых НПА, опираясь на положения материального права, а не ограничиваться формальной квалификацией договорных отношений. Это повышает стандарт мотивированности судебных решений.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам и принципам публичного права

Определение подчеркивает, что при рассмотрении дел об оспаривании НПА суды должны проверять соответствие оспариваемых актов положениям федеральных законов (в данном случае — Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона о государственной регистрации недвижимости). Это обеспечивает иерархию нормативных актов и защиту от произвольного нормотворчества органов местного самоуправления.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение косвенно опирается на конституционные гарантии: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — граждане и организации имеют право обратиться в суд с иском об оспаривании НПА; - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) — НПА должны соответствовать федеральным законам; - Право собственности и иные имущественные права (ст. 35 Конституции РФ) — защита от произвольного установления размера арендной платы.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД применима к следующим категориям дел:

а) Оспаривание НПА в сфере земельного права и градостроительства: - Споры о порядке определения размера арендной платы за земельные участки муниципальной собственности; - Споры о видах разрешенного использования земельных участков; - Споры о порядке предоставления земельных участков в аренду.

б) Оспаривание решений и действий органов публичной власти (гл. 22 КАС РФ): - Споры о правомерности применения органами власти НПА к конкретным лицам; - Споры о соответствии решений органов власти положениям федеральных законов.

в) Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): - Споры о правомерности начисления арендной платы, налогов и иных платежей на основе НПА, которые могут быть оспорены как не соответствующие федеральному законодательству.

г) Дела о защите прав потребителей и предпринимателей: - Споры о применении органами власти НПА, которые могут нарушать права и законные интересы граждан и организаций.

6. Значение для практики органов местного самоуправления

Определение демонстрирует, что органы местного самоуправления должны при принятии НПА, регулирующих размер платежей (арендной платы, налогов и т.д.), обеспечивать их соответствие федеральному законодательству и принципам соразмерности. Произвольное установление повышенных ставок платежей может быть оспорено в суде и признано недействующим.

7. Методологическое значение для толкования норм КАС РФ

Определение показывает, что нормы КАС РФ об условиях прекращения производства по делам об оспаривании НПА (ст. 214, ст. 194, ст. 128) должны толковаться в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ № 50 и применяться с учетом фактических обстоятельств дела. Суды не могут использовать эти нормы для необоснованного прекращения производства, если оспариваемый НПА фактически применялся к истцу.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 18-КАД25-10-К4 от 16 апреля 2025 г. имеет важное значение для защиты прав граждан и организаций в отношениях с органами публичной власти. Оно подтверждает, что суды должны тщательно анализировать применимость оспариваемых НПА, опираясь на положения материального права, и не могут произвольно прекращать производство по делам об оспаривании НПА. Позиция Верховного Суда РФ усиливает гарантии судебной защиты и контроля над соответствием НПА федеральному законодательству.