ВС РФ: письмо Минздрава об освидетельствовании для оружия не является нормативным актом

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-284; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2025 г.

Дата принятия: 21 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Зямилов Ринат Васильевич (гражданин РФ, оспаривающий отказ в выдаче разрешения на хранение и ношение оружия) - Административный ответчик: Министерство здравоохранения Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании ненормативного правового акта (письма федерального органа исполнительной власти); косвенно связано с правом граждан на свободу передвижения и правом на владение оружием.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

4 августа 2020 г. Министерство здравоохранения Российской Федерации направило письмо № 28-5/И/2-10998 в ответ на запрос заместителя директора Федеральной службы войск национальной гвардии РФ. Письмо содержало разъяснение о порядке проведения медицинских осмотров и исследований (в том числе осмотра врачом-психиатром, врачом-психиатром-наркологом и химико-токсикологических исследований) в целях выявления медицинских противопоказаний к владению оружием. В письме был сделан вывод о том, что медицинские организации государственной или муниципальной системы здравоохранения не вправе проводить такие осмотры и исследования в отношении граждан, не зарегистрированных по месту пребывания или месту жительства на территории субъекта РФ, обслуживаемого данной медицинской организацией, а также выдавать им медицинские заключения по результатам.

Зямилов Р.В. был отказан в выдаче нового разрешения на хранение и ношение оружия на основании того, что на день прохождения медицинского освидетельствования он не был зарегистрирован в субъекте, на территории которого проходил освидетельствование. Истец обжаловал этот отказ в суд, но получил отказ в удовлетворении иска, в том числе со ссылкой на указанное письмо Минздрава России.

Процессуальная история по инстанциям

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 8 июля 2025 г. по делу № АКПИ25-248): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного искового заявления Зямилова Р.В. об оспаривании письма Минздрава России. Суд исходил из того, что письмо не обладает нормативными свойствами, является ответом на конкретный запрос федерального органа исполнительной власти и соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 21 октября 2025 г.): Апелляционная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу Зямилова Р.В., в которой он просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и передать дело на новое рассмотрение. Истец утверждал, что письмо фактически имеет нормативный характер и искажает суть правовых норм Закона о праве граждан на свободу передвижения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Зямилова Р.В. содержала доводы о том, что: 1. Письмо фактически имеет нормативный характер; 2. Вывод в письме искажает суть правовых норм Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; 3. Установленное частью первой статьи 5 этого закона общее правило о необходимости регистрации по месту пребывания имеет ряд исключений, специально оговорённых в других частях этой нормы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими интересами и нормативными подходами:

1. Интерес гражданина на свободу передвижения и выбор места пребывания (гарантированный Законом РФ № 5242-1) и интерес государства в обеспечении надлежащего медицинского контроля при выдаче разрешений на владение оружием (регулируемый Федеральным законом № 150-ФЗ «Об оружии»).

2. Вопрос о природе письма Минздрава России: является ли оно нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации и официальному опубликованию, или это информационно-разъяснительный документ, адресованный конкретному органу власти.

3. Вопрос о соответствии содержания письма действительному смыслу разъясняемых нормативных положений: правомерно ли Минздрав России истолковал требование о регистрации по месту пребывания как абсолютное препятствие к проведению медицинского освидетельствования, или закон предусматривает исключения из этого правила.

Дело имеет принципиальное значение для практики применения административного судопроизводства, поскольку затрагивает: - критерии отграничения нормативных правовых актов от информационно-разъяснительных документов; - пределы полномочий федеральных органов исполнительной власти по даче разъяснений; - соотношение между правом граждан на свободу передвижения и специальными требованиями, установленными законодательством об оружии.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обладает ли письмо Минздрава России № 28-5/И/2-10998 от 4 августа 2020 г. нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц?

2. Соответствует ли содержание письма действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, в частности норм Закона РФ о праве граждан на свободу передвижения и Федерального закона об оружии?

3. Правомерно ли Минздрав России дал разъяснение о недопустимости проведения медицинского освидетельствования в отношении граждан, не зарегистрированных по месту пребывания на территории субъекта РФ, обслуживаемого медицинской организацией, или это разъяснение противоречит исключениям из общего правила регистрации, предусмотренным законодательством?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Письмо Минздрава России не обладает нормативными свойствами и не является нормативным правовым актом. Оно представляет собой информационно-разъяснительный документ, адресованный конкретному должностному лицу (заместителю директора Федеральной службы войск национальной гвардии РФ), не содержит предписаний о правах и обязанностях неопределённого круга лиц и не устанавливает общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение. Содержащееся в письме разъяснение полностью согласуется с действующим законодательством и не противоречит действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Законодательная база для рассмотрения дел об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами

Апелляционная коллегия исходила из требований статьи 217¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая закрепляет специальный порядок рассмотрения административных дел об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами (часть 1).

При рассмотрении таких дел суд обязан выяснить три ключевых вопроса (часть 3 статьи 217¹ КАС РФ): - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; - обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; - соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

По результатам рассмотрения суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5 статьи 217¹ КАС РФ).

Апелляционная коллегия констатировала, что суд первой инстанции надлежащим образом применил эти законоположения.

2. Компетенция Минздрава России по даче разъяснений

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённому постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608, Минздрав России: - осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения; - оказывает государственные услуги в данной сфере; - на основании и во исполнение федерального законодательства самостоятельно принимает нормативные правовые акты, в частности определяет порядок проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием (пункт 1, подпункт 5.2.74 пункта 5).

Наиболее важно: Минздрав России уполномочен давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к установленной сфере деятельности министерства, в части оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (подпункт 6.6 пункта 6 Положения).

С учётом требований пункта 12.4 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, суд первой инстанции верно исходил из того, что Минздрав России был правомочен направить ответ на обращение заместителя директора Федеральной службы войск национальной гвардии РФ о даче разъяснений по вопросу о порядке прохождения медицинских осмотров и исследований.

3. Отсутствие нормативных свойств у письма

Апелляционная коллегия выделила следующие признаки, свидетельствующие об отсутствии нормативных свойств у письма:

3.1. Адресат и форма документа Письмо, подписанное заместителем Министра здравоохранения РФ: - не адресовано территориальным органам Минздрава России, Федеральной службе войск национальной гвардии РФ и их должностным лицам в целях установления общеобязательных правил; - не содержит предписаний о правах и обязанностях неопределённого круга лиц; - не устанавливает общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение; - носит информационно-разъяснительный характер в рамках обращения конкретного должностного лица.

3.2. Отсутствие требований к регистрации и опубликованию Не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, письмо не подлежало государственной регистрации в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Его издание не требовало официального опубликования.

3.3. Отсутствие доведения до сведения неопределённого круга лиц Из материалов административного дела усматривается, что письмо: - не доводилось до сведения территориальных органов Минздрава России и Федеральной службы войск национальной гвардии РФ; - не доводилось до сведения неопределённого круга лиц; - такая необходимость не следует непосредственно из содержания письма.

3.4. Позиция самого Минздрава России Как следует из письма Минздрава России от 25 июля 2022 г. № 30-7/2801, содержащего рекомендации по информированию граждан органами государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья о порядке оформления медицинского заключения об отсутствии медицинских противопоказаний к владению оружием, сам Минздрав России не рассматривает письмо как акт, обладающий нормативными свойствами, так как не приводит его в перечне нормативных правовых актов (их отдельных положений), регулирующих рассматриваемые правоотношения (пункт 7 письма от 25 июля 2022 г.).

4. Соответствие письма действительному смыслу разъясняемых нормативных положений

Апелляционная коллегия провела анализ соответствия содержания письма действительному смыслу разъясняемых норм и пришла к выводу, что довод Зямилова Р.В. о несоответствии письма действительному смыслу разъясняемых нормативных положений был предметом тщательной проверки суда и правомерно признан ошибочным.

4.1. Назначение Закона о праве граждан на свободу передвижения Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», регулируя данную сферу общественных отношений, ввёл институт регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами РФ их прав и свобод (статья 3 закона).

4.2. Анализ нормативных положений об освидетельствовании Суд первой инстанции провел правовой анализ содержания: - статьи 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения; - статьи 6¹ Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (далее — Закон об оружии); - пунктов 6, 8, 9 Порядка проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием, в том числе внеочередного, и порядка оформления медицинских заключений по его результатам, утверждённого приказом Минздрава России от 26 ноября 2021 г. № 1104н; - пунктов 5, 6 и 8 Порядка проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием и химико-токсикологических исследований наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, утверждённого приказом Минздрава России от 30 июня 2016 г. № 441н, действовавшего на дату издания оспариваемого акта.

4.3. Вывод о соответствии письма законодательству На основе этого анализа суд правомерно указал на то, что вывод, содержащийся в абзаце шестом письма, о недопустимости проведения медицинскими организациями врачебных осмотров и химико-токсикологических исследований в рамках медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием в отношении граждан, не зарегистрированных по месту пребывания или месту жительства на территории субъекта РФ, обслуживаемого данной медицинской организацией, а также выдачи им медицинского заключения по результатам таких осмотров и исследований, полностью согласуется с приведёнными выше нормами.

5. Письмо не изменило и не дополнило законодательство

Апелляционная коллегия подчеркнула, что дав ответ на обращение, Минздрав России в письме не изменил и не дополнил законодательство, регулирующее: - право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ; - правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории РФ.

6. Письмо не противоречит исключениям из общего правила регистрации

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о том, что письмо противоречит исключениям из общего правила о необходимости регистрации по месту пребывания, предусмотренным частями второй—четвёртой статьи 5 Закона о праве граждан на свободу передвижения.

Суд указал, что письмо не может противоречить тем положениям Закона о праве граждан на свободу передвижения, ссылки на которые приводит Зямилов Р.В., допускающим исключение из общего правила о необходимости регистрации по месту пребывания (части вторая—четвёртая статьи 5), поскольку его разъяснения касаются иного вопроса.

Письмо касается специального вопроса о порядке проведения медицинского освидетельствования в целях выявления противопоказаний к владению оружием, а не о самом праве граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания.

7. Отсутствие фактического введения дополнительного правового регулирования

Апелляционная коллегия отклонила утверждение в апелляционной жалобе о том, что Минздрав России фактически ввёл дополнительное правовое регулирование в рассматриваемой сфере правоотношений, придав ему обязательный характер для неограниченного круга лиц.

Суд указал, что это утверждение основано на предположениях и не следует непосредственно из текста письма.

8. Соблюдение норм процессуального и материального права

Апелляционная коллегия констатировала, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий отсутствия нормативных свойств у письма Минздрава России. Ключевыми признаками отсутствия таких свойств явились:

1. Адресованность конкретному должностному лицу, а не неопределённому кругу лиц;
2. Информационно-разъяснительный характер документа;
3. Отсутствие общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение;
4. Соответствие действительному смыслу разъясняемых нормативных положений;
5. Отсутствие доведения до сведения территориальных органов и неопределённого круга лиц;
6. Позиция самого издателя (Минздрава России), не рассматривающего письмо как нормативный акт.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, так как решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Однако из определения следует, что при рассмотрении аналогичных дел суды должны:

1. Тщательно анализировать признаки нормативности оспариваемого акта в соответствии с критериями, установленными статьёй 217¹ КАС РФ;
2. Проверять соответствие содержания разъяснений действительному смыслу разъясняемых нормативных положений;
3. Учитывать позицию издателя акта относительно его нормативного характера;
4. Не допускать расширительного толкования полномочий органов исполнительной власти по даче разъяснений.

Распределение обязанностей

Определение не предусматривает специальных указаний по распределению обязанностей, так как спор касался исключительно вопроса о природе письма Минздрава России. Однако из определения следует, что:

• Минздрав России вправе продолжать давать разъяснения по вопросам, отнесённым к его компетенции, в соответствии с Положением о министерстве;
• Медицинские организации должны руководствоваться приказами Минздрава России (№ 1104н от 26 ноября 2021 г. и № 441н от 30 июня 2016 г.), определяющими порядок проведения медицинского освидетельствования;
• Органы, выдающие разрешения на владение оружием, должны применять требования Закона об оружии и соответствующих приказов Минздрава России.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Зямилова Рината Васильевича — без удовлетворения.

Таким образом, административное исковое заявление Зямилова Р.В. об оспаривании письма Минздрава России № 28-5/И/2-10998 от 4 августа 2020 г. было отклонено как на уровне первой инстанции, так и на уровне апелляции.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение критериев нормативности

Определение уточняет и закрепляет методологию отграничения нормативных правовых актов от информационно-разъяснительных документов в практике административного судопроизводства. Суд отходит от формального подхода (наличие регистрации, опубликования) и применяет субстанциальный подход, основанный на анализе: - адресата документа; - характера содержащихся в нём предписаний; - возможности неоднократного применения к неопределённому кругу лиц; - соответствия действительному смыслу разъясняемых норм.

Это соответствует требованиям статьи 217¹ КАС РФ, которая предусматривает специальный порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами.

2. Гармонизация с позициями ВС РФ и КС РФ

Определение гармонизирует практику применения Кодекса административного судопроизводства РФ с общими принципами разграничения нормативных и ненормативных актов. Суд опирается на: - Положение о Министерстве здравоохранения РФ (постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608), которое прямо наделяет Минздрав России полномочиями по даче разъяснений; - Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452), определяющий процедуру ответов на обращения; - Правила подготовки нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), устанавливающие требования к регистрации и опубликованию.

3. Последствия для органов исполнительной власти, граждан и кредиторов

Для органов исполнительной власти: - Определение подтверждает право федеральных органов давать разъяснения по вопросам своей компетенции без необходимости регистрации и опубликования, если эти разъяснения адресованы конкретным органам или лицам; - Однако суд подчеркивает, что такие разъяснения должны соответствовать действительному смыслу разъясняемых нормативных положений и не должны устанавливать новые правила поведения.

Для граждан: - Определение защищает право граждан на судебное оспаривание актов органов власти, даже если эти акты не зарегистрированы и не опубликованы; - Однако суд устанавливает высокий стандарт доказывания того, что акт обладает нормативными свойствами; - Граждане не могут оспаривать разъяснения органов власти, если они соответствуют действительному смыслу разъясняемых норм.