ВС РФ: информационные письма ФТС не являются нормативными актами и не подлежат судебному контролю

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-29 (первоначальное дело № АКПИ25-811); Апелляционное определение ВС РФ от 9 апреля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: судья В.Ю. Зайцев - Члены коллегии: И.Н. Зинченко, А.А. Якимов - Секретарь: В.Н. Иванов - Участие прокурора: Е.А. Клевцова (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Интервторресурс» (участник внешнеэкономической деятельности, осуществляющий вывоз товаров из Российской Федерации) - Административный ответчик: Федеральная таможенная служба (ФТС России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (в соответствии со статьей 217¹ КАС РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Федеральная таможенная служба 20 апреля 2022 г. разместила на своём официальном сайте письмо (сообщение) в подразделе «Декларирование товаров» раздела «База типовых решений», касающееся вопроса о возможности осуществления нескольких отгрузок товаров в течение определенного периода времени при применении неполного таможенного декларирования в соответствии со статьей 115 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС). В письме содержались разъяснения положений статей 105, 115 ТК ЕАЭС, пункта 2 Порядка заполнения декларации на товары (Решение Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. № 257), статьи 116 ТК ЕАЭС и статьи 102 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Ключевой вывод письма состоял в том, что осуществление нескольких отгрузок товаров в течение определенного периода времени при применении неполного таможенного декларирования в соответствии со статьей 115 ТК ЕАЭС правом ЕАЭС и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании не предусмотрено. ООО «Интервторресурс» указало, что на основании оспариваемых разъяснений таможенные органы применили к нему меры таможенно-тарифного регулирования (повторный выпуск декларации, повторное начисление пошлин, требование уплаты пошлины и пени на уже уплаченные суммы), нарушив его права как участника внешнеэкономической деятельности.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 23 декабря 2025 г. по делу № АКПИ25-811): Суд отказал в удовлетворении административного иска ООО «Интервторресурс», придя к выводу, что оспариваемое письмо ФТС России представляет собой информационное сообщение, размещённое в рамках реализации полномочий по обеспечению доступа к информации о деятельности государственного органа, а не нормативный правовой акт; письмо не содержит общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределённый круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение; разъяснения в письме не выходят за рамки адекватного толкования упоминаемых норм и не влекут изменения правового регулирования.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 9 апреля 2026 г.): ООО «Интервторресурс» подало апелляционную жалобу, настаивая на том, что письмо обладает нормативными свойствами, применяется неоднократно в отношении неопределённого круга лиц, используется в качестве общеобязательного предписания, и что отсутствие у письма реквизитов не является препятствием для его частичной отмены. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба ООО «Интервторресурс» со ссылкой на часть 2 статьи 310 и часть 3 статьи 217¹ КАС РФ. Истец просил отменить решение как незаконное и необоснованное, ссылаясь на то, что письмо ФТС России обладает нормативными свойствами, применяется неоднократно, носит избирательный характер в отношении товаров с кодом ТН ВЭД 72, и что ссылки на письмо в судебных актах представляют собой «латентную запретительную правовую норму», а не просто дополнительную аргументацию.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на квалификации статуса письма ФТС России: является ли оно нормативным правовым актом, обладающим нормативными свойствами (и, следовательно, подлежащим оспариванию в порядке статьи 217¹ КАС РФ), или это информационное разъяснение, не имеющее нормативного характера и не подлежащее судебному контролю как нормативный акт.

Конфликт интересов: с одной стороны, интерес участников внешнеэкономической деятельности в защите от применения таможенными органами разъяснений, которые фактически ограничивают их права (в данном случае — возможность осуществления нескольких отгрузок при неполном декларировании); с другой стороны, интерес государства в обеспечении единообразного толкования таможенного законодательства и в праве органов исполнительной власти размещать информационные материалы на своих сайтах без риска их судебного оспаривания как нормативных актов.

Принципиальное значение: дело касается границ судебного контроля над информационными актами органов исполнительной власти, критериев наделения такого акта нормативными свойствами, а также соотношения между фактическим воздействием информационного материала на правоприменение и его формальным статусом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Обладает ли письмо ФТС России от 20 апреля 2022 г., содержащее разъяснения по вопросу о возможности осуществления нескольких отгрузок товаров при применении неполного таможенного декларирования, нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, и соответствуют ли его положения действительному смыслу разъясняемых нормативных положений?

Производные вопросы: 1. Влияет ли размещение информационного материала на официальном сайте государственного органа на наличие у него нормативных свойств? 2. Может ли факт упоминания и воспроизведения содержания письма в актах таможенных органов и судебных решениях служить основанием для признания письма обладающим нормативными свойствами? 3. Соответствуют ли абзацы одиннадцатый и двенадцатый письма действительному смыслу пункта 2 Порядка заполнения декларации и статей 115, 116 ТК ЕАЭС?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Письмо ФТС России не является нормативным правовым актом и не обладает нормативными свойствами. Оно представляет собой информационное сообщение, размещённое органом исполнительной власти в рамках реализации полномочий по обеспечению доступа к информации о деятельности государственного органа, а не в порядке нормативного правового регулирования. Разъяснения в письме не выходят за рамки адекватного толкования (интерпретации) упоминаемых нормативных положений и не влекут изменения правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Факт размещения письма на официальном сайте и его упоминания в актах таможенных органов и судебных решениях не свидетельствует о наличии у него нормативных свойств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база компетенции ФТС России и её ограничения

Апелляционная коллегия исходила из анализа содержания письма во взаимосвязи с:

• Пункт 1 части 2 статьи 1 Закона о таможенном регулировании (ФЗ от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ) — определяет сферу таможенного регулирования;
• Части 1, 2 статьи 3 Закона о таможенном регулировании — устанавливают принципы таможенного регулирования;
• Пункт 1, подпункт 5.9 Положения о Министерстве финансов РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329) — определяют полномочия в сфере таможенного регулирования;
• Пункт 1, подпункты 5.1.1, 5.4, 5.119, пункт 8 Положения о ФТС России (утверждено постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2021 г. № 636) — устанавливают, что ФТС России не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Суд подчеркнул, что размещение письма на официальном сайте осуществлено в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а не в порядке нормативного правового регулирования.

2. Критерии нормативности акта согласно статье 217¹ КАС РФ

Апелляционная коллегия применила критерии, установленные частью 3 статьи 217¹ КАС РФ, согласно которой суд при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
• обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц;
• соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Согласно пункту 2 части 5 статьи 217¹ КАС РФ, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

3. Анализ содержания письма и отсутствие в нём общеобязательных предписаний

Суд установил, что письмо:

• не содержит положений, сформулированных в виде общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределённый круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение;
• носит информационно-разъяснительный характер по конкретному вопросу о возможности осуществления нескольких отгрузок при неполном таможенном декларировании;
• приводит отдельные нормы статей 105, 115 ТК ЕАЭС, пункта 2 Порядка заполнения декларации, ссылается на статью 116 ТК ЕАЭС и статью 102 Закона о таможенном регулировании, но не выходит за рамки адекватного толкования (интерпретации) этих норм;
• не влечёт изменения правового регулирования рассматриваемых правоотношений, поскольку касается исключительно вопроса о возможности осуществления нескольких отгрузок в случае неполного таможенного декларирования, которое регламентировано статьей 115 ТК ЕАЭС.

4. Толкование статьи 115 ТК ЕАЭС и её соотношение с письмом

Суд провёл анализ статьи 115 «Неполное таможенное декларирование» ТК ЕАЭС:

• Пункт 1 устанавливает, что неполное таможенное декларирование осуществляется в отношении товаров, вывозимых с таможенной территории ЕАЭС;
• Пункт 2 определяет, какие сведения должны быть заявлены при неполном декларировании (в соответствии со статьей 106 ТК ЕАЭС), за исключением сведений о получателе, стране назначения, транспортных средствах и упаковках;
• Пункт 3 устанавливает, что после выпуска товаров декларант обязан представить недостающие сведения путём изменения (дополнения) сведений в декларации не позднее 8 месяцев со дня выпуска товаров (если менее продолжительные сроки не установлены законодательством государств-членов ЕАЭС);
• Пункт 4 предусматривает, что законодательством государств-членов могут определяться категории товаров, в отношении которых положения данной статьи не применяются.

Суд отметил, что статья 115 ТК ЕАЭС не содержит положений о возможности отгрузки или вывоза товаров в течение определённого периода времени, и разъяснения письма (абзацы восьмой и тринадцатый) на этот счёт не оспариваются административным истцом.

5. Соотношение письма с пунктом 2 Порядка заполнения декларации

Суд рассмотрел возражение ООО «Интервторресурс» относительно неполного приведения в письме содержания пункта 2 Порядка заполнения декларации (Решение Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. № 257).

Согласно пункту 2 Порядка, как одна товарная партия при вывозе с таможенной территории ЕАЭС рассматриваются товары: - одновременно отгружаемые (сданы перевозчику для международной перевозки или первому перевозчику при перегрузке/перевалке); - или отгружаемые в течение определённого периода времени в случаях, определённых законодательством государств-членов ЕАЭС.

К этим случаям относятся: - периодическое таможенное декларирование в соответствии со статьей 116 ТК ЕАЭС; - временное периодическое таможенное декларирование в соответствии со статьей 102 Закона о таможенном регулировании.

Суд пришёл к выводу, что несогласие Общества с абзацем одиннадцатым письма по мотиву неполного приведения содержания пункта 2 Порядка не может служить основанием для признания этого абзаца недействующим, поскольку названная норма Порядка подлежит применению в полном объёме, абзац одиннадцатый письма ей не противоречит и не препятствует её применению в полном объёме.

6. Отсутствие противоречия письма нормативным актам большей юридической силы

Суд установил, что оснований считать абзацы одиннадцатый и двенадцатый письма не соответствующими следующим нормативным актам не имеется:

• Статьи 2, 7, 94, 104-106, 139-141 ТК ЕАЭС;
• Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1075 «Об утверждении категорий товаров, в отношении которых не применяются предусмотренные Таможенным кодексом Евразийского экономического союза неполное таможенное декларирование и периодическое таможенное декларирование»;
• Приказ Министерства транспорта РФ от 22 декабря 2009 г. № 247 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска»;
• Приказы ФТС России от 19 июля 2013 г. № 1349 и от 1 апреля 2019 г. № 541 о таможенных операциях в отношении судов, используемых в целях торгового мореплавания.

Суд также констатировал, что отсутствуют иные нормативные правовые акты, которым бы противоречило письмо в оспариваемой части.

7. Опровержение довода об избирательности письма и его фактическом нормативном воздействии

Суд отклонил довод ООО «Интервторресурс» о том, что письмо носит избирательный характер в отношении товаров с кодом ТН ВЭД 72 с показателем избирательности 100 %, и что ссылки на письмо в судебных актах представляют собой «латентную запретительную правовую норму».

Суд подчеркнул, что факт упоминания и частичного воспроизведения содержания письма в актах камеральных проверок таможенных органов и в судебных актах при рассмотрении исков об их оспаривании в качестве дополнительной аргументации судом принятой им по конкретному делу правовой позиции, основанной на судебном толковании и применении норм ТК ЕАЭС и Порядка заполнения декларации, не свидетельствует о том, что письмо приобрело нормативные свойства для неопределённого круга лиц и рассчитано на неоднократное применение.

8. Критерий размещения на официальном сайте и его недостаточность для наделения нормативностью

Суд установил, что размещение ФТС России письма на официальном сайте не подтверждает наличие у него нормативных свойств. Суд отметил, что иной подход означал бы автоматическое наделение свойством нормативности любой подобной информации федерального органа исполнительной власти лишь в силу того факта, что её содержание стало доступным неопределённому кругу лиц, что было бы неправильно.

9. Вывод об отсутствии нарушения прав административного истца

Суд правильно констатировал, что оспариваемые абзацы не обладают нормативными свойствами, не оказывают общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона, и права и законные интересы административного истца в указанных им аспектах не нарушают.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий отсутствия нормативных свойств у оспариваемого письма. Для признания акта обладающим нормативными свойствами необходимо наличие следующих признаков:

1. Формулирование в виде общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределённый круг лиц;
2. Рассчитанность на неоднократное применение;
3. Наличие регулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Письмо ФТС России не соответствует этим критериям, поскольку: - содержит информационно-разъяснительный материал, а не общеобязательные предписания; - не выходит за рамки адекватного толкования упоминаемых нормативных положений; - не влечёт изменения правового регулирования рассматриваемых правоотношений; - размещение на официальном сайте и упоминание в актах органов и судов не свидетельствуют о наличии нормативных свойств.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или таможенным органам, поскольку решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Однако из решения следует, что:

• Таможенные органы вправе продолжать применять положения статьи 115 ТК ЕАЭС и пункта 2 Порядка заполнения декларации в соответствии с их действительным смыслом, как он толкуется судами;
• Суды при рассмотрении дел об оспаривании актов таможенных органов должны исходить из норм ТК ЕАЭС и Порядка заполнения декларации, а не из содержания информационных писем ФТС России;
• Письмо ФТС России может использоваться в качестве дополнительной аргументации при обосновании судебной позиции, но не может служить самостоятельным основанием для принятия решения.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Интервторресурс» оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: формальный критерий нормативности

Определение закрепляет формальный подход к определению нормативности акта, основанный на наличии в нём общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределённый круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение. Суд отвергает материальный подход, при котором акт признавался бы нормативным на основании его фактического воздействия на правоприменение (упоминание в судебных актах, применение таможенными органами и т.д.).

Это имеет важное значение для разграничения между: - Нормативными правовыми актами (подлежащими судебному контролю в порядке статьи 217¹ КАС РФ); - Информационными материалами органов исполнительной власти (не подлежащими такому контролю, но могущими использоваться в качестве дополнительной аргументации).

2. Гармонизация с позициями ВС РФ и КС РФ по вопросам нормативности

Определение согласуется с устоявшейся практикой ВС РФ по определению нормативности актов. Суд исходит из того, что размещение информации на официальном сайте государственного органа не наделяет её нормативными свойствами, и что упоминание в судебных актах не свидетельствует о нормативности акта.

Это соответствует принципу, согласно которому нормативное правовое регулирование может осуществляться только органами, уполномоченными на то федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (в данном случае — ФТС России такое полномочие не предоставлено).

3. Последствия для участников внешнеэкономической деятельности

Определение имеет следующие практические последствия:

• Участники ВЭД не могут оспаривать информационные письма ФТС России в порядке статьи 217¹ КАС РФ как нормативные акты, обладающие нормативными свойствами;
• Защита прав участников ВЭД должна осуществляться путём оспаривания конкретных актов таможенных органов (решений о выпуске товаров, актов камеральных проверок и т.д.), а не информационных писем;
• Судебное толкование норм таможенного законодательства остаётся основным источником правовой позиции при рассмотрении споров, а информационные письма могут использоваться лишь как дополнительная аргументация.

4. Последствия для ФТС России и таможенных органов

• ФТС России вправе размещать информационные материалы на своём официальном сайте без риска их судебного оспаривания как нормативных актов;
• Таможенные органы должны применять положения таможенного законодательства в соответствии с их действительным смыслом, как он толкуется судами, а не в соответствии с информационными письмами ФТС России;
• Информационные письма могут использоваться таможенными органами в качестве внутренних методических материалов, но не должны служить самостоятельным основанием для принятия решений в отношении участников ВЭД.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Суд содержит важную анти-абузивную оговорку: иной подход к оценке размещения информации на официальном сайте означал бы автоматическое наделение свойством нормативности любой подобной информации федерального органа исполнительной власти лишь в силу того факта, что её содержание стало доступным неопределённому кругу лиц, что было бы неправильно.

Это предотвращает возможность использования критерия доступности информ