ВС подтвердил: письмо Минтруда о декларировании доходов депутатов — не нормативный акт

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-2; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): Вешняков Дмитрий Евгеньевич, Эверстов Алексей Иванович (муниципальные депутаты представительных органов местного самоуправления районного уровня Республики Саха (Якутия), осуществляющие полномочия на непостоянной основе) - Административный ответчик: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (в соответствии со статьёй 217 Кодекса административного судопроизводства РФ).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

1 марта 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 февраля 2023 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который скорректировал требования к представлению сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами законодательных органов субъектов РФ, осуществляющими полномочия без отрыва от основной деятельности, и муниципальными депутатами, осуществляющими полномочия на непостоянной основе.

5 мая 2023 г. Минтруд России издал письмо № 28-7/10/П-3518 с приложением инструктивно-методических материалов, содержащих разъяснения по применению указанного закона. Материалы устанавливали, что муниципальные депутаты, избранные после 1 марта 2023 г., обязаны представить справку о доходах в течение четырёх месяцев со дня избрания.

По результатам проверки Управлением при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных правонарушений выявлено неисполнение 16 депутатами районного уровня обязанности по представлению сведений о доходах. На основании этого прокуратура Вилюйского района направила представление от 15 марта 2024 г. о досрочном прекращении полномочий Эверстова А.И. (избран 11 сентября 2023 г.), а прокуратура Алданского района — аналогичное представление в отношении Вешнякова Д.Е. (25 марта 2024 г.). При вынесении представлений органы прокуратуры руководствовались положениями Федерального закона № 12-ФЗ с учётом оспариваемых инструктивно-методических материалов.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (20 ноября 2024 г.): Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления Вешнякова Д.Е. и Эверстова А.И. о признании недействующими письма Минтруда России и приложенных инструктивно-методических материалов. Суд пришёл к выводу, что оспариваемые акты не являются нормативными правовыми актами, не содержат правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц, и не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию.

Апелляционная жалоба: Административные истцы не согласились с решением и просили его отменить как незаконное и необоснованное. Они утверждали, что письмо содержит правовые предписания, отсутствующие в федеральном законодательстве, и должно было быть издано в форме и порядке, установленном для нормативных правовых актов. Указывали, что разъяснения относительно распространения обязанности по представлению справки на муниципальных депутатов, избранных после 1 марта 2023 г., не соответствуют действительному смыслу Федерального закона № 12-ФЗ.

Позиции участников в апелляции: - Минтруд России возражал против апелляционной жалобы, настаивая на законности и обоснованности решения суда первой инстанции. - Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою прежнюю позицию (из отзыва на административное исковое заявление от 16 октября 2024 г. № 01-108761/24), полагая, что инструктивно-методические материалы содержат положения нормативно-правового характера и должны быть отозваны. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на квалификации правовой природы письма Минтруда России и приложенных к нему инструктивно-методических материалов. Административные истцы утверждали, что эти акты содержат нормативные предписания, выходящие за рамки разъяснения действующего законодательства и устанавливающие новые, не предусмотренные федеральным законом обязанности для муниципальных депутатов. Они полагали, что такие акты должны были быть изданы в установленном порядке, зарегистрированы в Минюсте России и официально опубликованы в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Конфликт возник между: - интересом административных истцов в защите от применения требований, которые они рассматривали как не предусмотренные законом и изданные с нарушением процедуры; - полномочиями Минтруда России по оказанию консультативной и методической помощи в реализации требований федеральных законов о противодействии коррупции; - позицией Минюста России, усматривавшей в материалах нормативно-правовой характер.

Принципиальное значение дела состоит в определении границ между нормативными правовыми актами (подлежащими государственной регистрации и официальному опубликованию) и инструктивно-методическими материалами рекомендательного характера, а также в уточнении того, может ли разъяснение федерального закона содержать положения, которые истцы рассматривали как расширение законодательных требований.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обладают ли письмо Минтруда России от 5 мая 2023 г. № 28-7/10/П-3518 и приложенные инструктивно-методические материалы нормативными свойствами, позволяющими применить их неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц?

2. Соответствуют ли положения оспариваемых актов действительному смыслу разъясняемых ими нормативных положений Федерального закона № 12-ФЗ и Федерального закона о противодействии коррупции, или они устанавливают не предусмотренные этими законами общеобязательные правила?

3. Подлежали ли оспариваемые акты государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ № 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Письмо Минтруда России и приложенные инструктивно-методические материалы не являются нормативными правовыми актами, поскольку не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Они имеют организационно-информационный характер и представляют собой разъяснения действующего законодательства, соответствующие действительному смыслу разъясняемых нормативных положений. Следовательно, они не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию, и их издание находилось в пределах полномочий Минтруда России.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база полномочий Минтруда России

Апелляционная коллегия исходила из того, что Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610, закрепляет за Минтрудом России функции по: - выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, государственной гражданской службы; - разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях; - обобщению практики применения законодательства и проведению анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; - даче разъяснений по вопросам, отнесённым к компетенции министерства, в случаях, предусмотренных законодательством РФ (пункты 1, 4, подпункты 5.4 и 5.16 пункта 5).

Кроме того, Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" поручил Минтруду России: - оказывать федеральным государственным органам, государственным внебюджетным фондам и иным организациям консультативную и методическую помощь в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ о противодействии коррупции; - издавать методические рекомендации и инструктивно-методические материалы, касающиеся реализации требований федеральных законов о противодействии коррупции (подпункты «а», «в» пункта 25).

Вывод суда: Письмо и инструктивно-методические материалы изданы Минтрудом России в целях реализации установленных федеральным законодателем полномочий по отнесённым к компетенции министерства вопросам.

2. Правовая природа нормативного правового акта

Апелляционная коллегия опиралась на постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (пункт 2), согласно которому признаками нормативного правового акта являются: - издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти; - наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При этом признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, осуществляемого судом.

Анализ содержания оспариваемых актов: Из содержания инструктивно-методических материалов усматривается, что они текстуально изложены как пособие и, по сути, имеют организационно-информационный характер. Они не содержат каких-либо положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц. В документе имеются ссылки на соответствующие нормативные правовые положения: - Федерального закона о противодействии коррупции; - Федерального закона № 12-ФЗ; - Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»; - Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Требования к государственной регистрации и опубликованию

Апелляционная коллегия указала, что предписания к правилам введения в действие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, предусмотрены: - Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (пункты 8, 9); - Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (пункты 10, 11, 17).

Эти акты устанавливают обязательность государственной регистрации в Минюсте России и обязательность официального опубликования (за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

Вывод суда: Не являясь по своей правовой природе нормативными правовыми актами, письмо и инструктивно-методические материалы не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов, их издание не требовало официального опубликования.

4. Характер и назначение инструктивно-методических материалов

Апелляционная коллегия установила, что инструктивно-методические материалы адресованы специалистам в области противодействия коррупции в целях обеспечения методической помощи в организации их работы. При этом сами эти материалы не устанавливают какие-либо требования к этой работе и, вопреки утверждению в апелляционной жалобе, не восполняют правовые пробелы, поскольку направлены на систематизацию правоприменительной практики в субъектах РФ.

Императивность и вариативность: Изложенный в инструктивно-методических материалах порядок представления депутатами сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не является императивным, а указывает на вариативность ситуаций.

5. Соответствие разъяснений действительному смыслу разъясняемых норм

Апелляционная коллегия проанализировала соответствие содержания материалов действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Обязанность представления справки: Обязанность для лица, замещающего муниципальную должность депутата представительного органа муниципального образования и осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение четырёх месяцев со дня избрания депутатом или передачи ему вакантного депутатского мандата представить сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта РФ предусмотрена частью 4² статьи 12 Федерального закона о противодействии коррупции (в редакции Федерального закона № 12-ФЗ).

Норма прямого действия: Данная норма является нормой прямого действия и распространяется на всех лиц, подпадающих под обозначенную в ней категорию, вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующего нормативного правового регулирования в субъекте РФ. Закреплённое в Федеральном законе о противодействии коррупции требование относительно срока подачи соответствующих справок само по себе не требует дополнительной конкретизации в иных нормативных правовых актах и является ясным и определённым.

Рекомендации по корректировке региональных актов: Содержащиеся в инструктивно-методических материалах рекомендации субъектам РФ по корректировке своих нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с изменениями, внесёнными Федеральным законом № 12-ФЗ, обусловлены требованиями: - части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2002 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которой субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев после дня его официального опубликования; - части 2 статьи 3 Федерального закона № 414-ФЗ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. В случае противоречия положений указанных актов федеральным конституционным законам, федеральным законам действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.

Рекомендации не подменяют полномочия субъектов: Рекомендации субъектам РФ относительно корректировки нормативных правовых актов (абзацы двадцатый — пятьдесят четвёртый инструктивно-методических материалов) не подменяют их правомочие самостоятельно устанавливать сроки декларационной компании и соотносятся с положениями: - части 4 статьи 15 Федерального закона № 414-ФЗ; - части 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; - пункта 1 статьи 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

6. Опровержение доводов о нарушении прав

Апелляционная коллегия отметила, что вопросы исчисления отчётного периода и отчётной даты рассматриваются в инструктивно-методических материалах с позиции рекомендации субъектам РФ в работе по корректировке своих нормативных правовых актов, а не как императивные требования.

Полнота проверки содержания: Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не проверил в полном объёме содержание оспариваемых актов, суд признал несостоятельным и противоречащим содержанию решения. Суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу о том, что в целом в письме и инструктивно-методических материалах Минтруд России не изменил и не дополнил законодательство РФ о противодействии коррупции, а воспроизведённые в оспариваемых положениях конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

7. Оценка позиции Минюста России

Апелляционная коллегия указала, что ссылка в апелляционной жалобе на мнение Минюста России о том, что оспариваемое письмо следует рассматривать как нормативный правовой акт, подлежащий представлению на государственную регистрацию в Минюст России, не опровергает вывода суда о том, что данный акт не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

Позиция Минюста России получила оценку суда первой инстанции и обоснованно признана ошибочной, поскольку из содержания положений инструктивно-методических материалов с очевидностью следует отсутствие в них нормативных правовых предписаний.

8. Соблюдение процессуального порядка

Апелляционная коллегия установила, что статьёй 217 Кодекса административного судопроизводства РФ регламентированы особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. При рассмотрении такого дела суд выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; - обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; - соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3 статьи 217).

Приведённые законоположения процессуального законодательства при рассмотрении и разрешении названного административного дела судом первой инстанции полностью соблюдены.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пункта 2 части 5 статьи 217 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому в удовлетворении требования об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, отказывается, если положения оспариваемого акта соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Установленные факты

Апелляционная коллегия установила, что:

1. Письмо и инструктивно-методические материалы не являются нормативными правовыми актами — они имеют организационно-информационный характер и не содержат правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц.

2. Положения оспариваемых актов соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений — они не устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством общеобязательные правила.

3. Издание актов находилось в пределах полномочий Минтруда России — на основании Положения о Минтруде России и Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309.

4. Акты не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию — поскольку не являются нормативными правовыми актами.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, органам прокуратуры или арбитражным управляющим, поскольку дело касалось исключительно квалификации правовой природы актов Минтруда России. Однако из решения следует, что:

• Органы прокуратуры могут продолжать руководствоваться положениями Федерального закона № 12-ФЗ (в редакции, вступившей в силу 1 марта 2023 г.) при проверке исполнения обязанности по представлению справок муниципальными депутатами, избранными после указанной даты.

• Субъекты РФ и муниципальные образования должны приводить свои нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона № 12-ФЗ в установленные сроки (в течение трёх месяцев после официального опубликования федерального закона), руководствуясь как самим законом, так и рекомендациями инструктивно-методических материалов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Вешнякова Дмитрия Евгеньевича, Эверстова Алексея Ивановича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение критериев

Определение Апелляционной коллегии уточняет и развивает методологию, установленную **постановлением Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50