ВС подтвердил право Правительства включать частные земли в границы национальных парков

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-339 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 4 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Демин Александр Евгеньевич (собственник земельного участка, физическое лицо) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ) - Участники: представитель Демина — Шикарев Р.В.; представители Правительства — Новожилова О.В., Подвигина А.Ю.

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере природоохранного и земельного права, касающийся расширения территории национального парка.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2024 г. № 1655 «О расширении территории Сочинского национального парка» территория парка увеличена на 5498,7442 гектара, включая земельные участки различных категорий (земли особо охраняемых территорий, сельскохозяйственного назначения, населённых пунктов, лесного фонда и прочие), расположенные на территориях Туапсинского муниципального округа и городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края. Постановление утверждает сведения о границах расширяемой территории (разделы I и II содержат данные о местоположении границ и характерных точках в системе координат МСК-23). Документ опубликован на www.pravo.gov.ru 6 декабря 2024 г., в Собрании законодательства РФ — 9 декабря 2024 г. (№ 50, ст. 7737).

Демин А.Е., собственник земельного участка площадью 697 кв. м (категория — земли населённых пунктов, вид использования — садоводство, расположен в садоводческом товариществе в г. Сочи), обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1, 2 Постановления и разделов I, II сведений о границах в части включения его участка в границы Сочинского национального парка. Истец ссылался на нарушение процедуры принятия акта, нарушение его прав собственника (ст. 209 ГК РФ, ч. 1 ст. 13 ГПК РФ, ст. 11 ФЗ № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»), а также на то, что участок с 2021 года находится под арестом в рамках уголовного дела и на него наложен запрет на регистрационные действия по гражданскому делу о признании его права собственности отсутствующим (дело в производстве Хостинского районного суда г. Сочи).

Процессуальная история

Первая инстанция (ВС РФ, решение от 10 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-454): Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска Демина А.Е., признав, что Постановление принято в пределах полномочий Правительства РФ, соответствует законодательству и не нарушает прав истца.

Апелляционная инстанция (настоящее определение): Демин А.Е. направил апелляционную жалобу, оспаривая решение как незаконное и необоснованное, вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права. В жалобе истец указывал на то, что суд первой инстанции не дал оценку всем его доводам, ошибочно пришёл к выводу об отсутствии нарушения его прав; административный ответчик не доказал законность включения участка; нарушена ч. 1 ст. 14 КАС РФ (равные права сторон) отказом в отложении судебного заседания; не рассмотрено ходатайство о привлечении администрации г. Сочи в качестве заинтересованного лица.

Правительство РФ в письменных возражениях полагало решение законным и обоснованным.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на столкновении между правом собственности физического лица на земельный участок и полномочиями государства (Правительства РФ) на расширение территории национального парка путём включения в его границы земель сторонних собственников. Ключевой правовой конфликт заключается в следующем:

1. Материально-правовой аспект: допускает ли действующее законодательство включение в границы национального парка земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, и нарушает ли такое включение конституционное право собственности (ст. 209 ГК РФ)?

2. Процедурный аспект: соблюдены ли требования к форме, процедуре принятия и введению в действие нормативного правового акта, включая требования об экологической экспертизе?

3. Процессуальный аспект: надлежащим ли образом суд первой инстанции рассмотрел дело, обеспечив равные права сторон и надлежащую оценку доводов истца?

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения земельного и природоохранного законодательства в части возможности включения частных земельных участков в состав особо охраняемых природных территорий (ООПТ) федерального уровня, а также для разграничения предмета абстрактного нормоконтроля и конкретных земельных споров.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2024 г. № 1655 в части включения земельного участка административного истца в границы Сочинского национального парка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу?

2. Нарушает ли включение земельного участка собственника в границы национального парка его конституционное право собственности (ст. 209 ГК РФ) и право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ)?

3. Соблюдены ли требования к процедуре принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая требования об экологической экспертизе?

4. Входит ли в предмет рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль) проверка конкретных фактических обстоятельств включения конкретного земельного участка в границы парка?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что действующее законодательство допускает включение в границы национальных парков земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, и такое включение само по себе не нарушает права собственника. Включение земельного участка в границы ООПТ не влечёт изъятие участка из собственности и не затрагивает вопросы установления или прекращения права собственности. Проверка конкретных фактических обстоятельств включения конкретного участка входит в предмет конкретного земельного спора, а не абстрактного нормоконтроля. Постановление, принятое в установленном законом порядке и не противоречащее нормативным актам большей юридической силы, подлежит признанию соответствующим законодательству.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и соблюдение процедуры принятия нормативного акта

Апелляционная коллегия исходила из положений: - Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяющей полномочия Правительства РФ; - Пункт 5 статьи 2 и статья 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» — устанавливающих правовой режим ООПТ и национальных парков; - Пункты 3–5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851); - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 — о порядке опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ.

Вывод суда: Постановление принято Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы, процедуры принятия и порядка введения в действие. Суд первой инстанции верно отметил соответствие процедурным требованиям.

2. Правовая база для включения земельных участков сторонних собственников в состав национальных парков

Статья 95 Земельного кодекса РФ устанавливает: - По общему правилу земли ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной, региональной или муниципальной собственности; - В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли ООПТ земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности (пункт 1); - Земли и земельные участки в границах населённых пунктов, включённых в состав ООПТ, относятся к землям населённых пунктов; - Использование включённых в состав ООПТ земель иных категорий ограничивается с учётом необходимости защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий (пункт 2); - В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей и собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли парков и не нарушает режим использования (пункт 6).

Статья 12 ФЗ № 33-ФЗ (пункт 2) предусматривает: - Земельные участки и природные ресурсы в границах национальных парков находятся в федеральной собственности и отчуждению не подлежат, за исключением земельных участков, расположенных в границах населённых пунктов, включённых в состав национальных парков; - В границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников.

Правовой вывод коллегии: Действующее законодательство допускает возможность включения в границы национальных парков земель сторонних собственников (в том числе земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности). Следовательно, включение земельного участка административного истца в границы территории Сочинского национального парка само по себе его прав не нарушает.

3. Отсутствие нарушения права собственности (ст. 209 ГК РФ)

Апелляционная коллегия признала несостоятельным довод Демина А.Е. о нарушении его прав собственника со ссылкой на статью 209 ГК РФ. Обоснование:

Постановление предусматривает расширение территории национального парка без указания на изъятие каких-либо земельных участков. Вопросы установления или прекращения права собственности на конкретные объекты данный нормативный правовой акт не затрагивает. Включение участка в границы парка не означает его отчуждение из собственности истца — это лишь изменение правового режима использования земли в целях охраны природных комплексов.

4. Отсутствие ограничений на включение земель с обременениями и арестами

Апелляционная коллегия признала правомерным вывод суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не устанавливает ограничений на включение в состав национальных парков земельных участков, в отношении которых: - установлены обременения; - применены меры по обеспечению иска; - наложен арест в ходе уголовного судопроизводства.

Следовательно, доводы Демина А.Е. о том, что его участок находится под арестом с 2021 года и на него наложен запрет на регистрационные действия, правильно признаны несостоятельными как не препятствующие включению участка в границы парка.

5. Предмет абстрактного нормоконтроля и разграничение со спорами о конкретных земельных отношениях

Апелляционная коллегия применила положения статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, определяющей обязанности суда при разрешении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов:

Часть 7 статьи 213 КАС РФ: При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213, в полном объёме.

Часть 8 статьи 213 КАС РФ предусматривает, что суд выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано заявление; - соблюдены ли требования нормативных актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных актов; - соблюдены ли требования к форме, виду, процедуре принятия акта; - соблюдены ли правила введения акта в действие (опубликование, государственная регистрация, вступление в силу); - соответствует ли оспариваемый акт нормативным актам большей юридической силы.

Вывод коллегии: При рассмотрении данного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в решении. Всем доводам административного истца, имеющим правовое значение для рассмотрения дела, судом дана надлежащая оценка.

Критическое разграничение: Ссылки Демина А.Е. на то, что участок «фактически безосновательно был изъят из его собственности», по существу сводятся к несогласию с правоприменением в конкретных правоотношениях с его участием. Проверка таких доводов связана с установлением конкретных фактических обстоятельств в рамках конкретного земельного спора, что не входит в предмет рассмотрения по административному делу, рассматриваемому в порядке абстрактного нормоконтроля.

6. Основание для отказа в удовлетворении иска

Пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ предусматривает, что по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении требований, если оспариваемый акт полностью или в части признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод: Установив, что оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований.

7. Процессуальные возражения: отложение судебного заседания

Апелляционная коллегия отклонила довод о нарушении права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) в связи с отказом в отложении судебного заседания. Обоснование:

• Административный истец и его представитель были заблаговременно извещены о дате и времени слушания;
• Ходатайства об организации видео-конференц-связи не заявлялись;
• Ходатайство об отложении было рассмотрено в установленном процессуальном порядке (отражено в протоколе судебного заседания, т. 2 л. д. 94–95);
• Рассмотрение дела в отсутствие представителя не отразилось на законности решения, так как правовые позиции истца были изложены в исковом заявлении и других документах;
• Доказательств обратного представлено не было.

8. Процессуальные возражения: привлечение заинтересованного лица

Апелляционная коллегия отклонила довод о том, что судом не рассмотрено ходатайство о привлечении администрации г. Сочи в качестве заинтересованного лица. Обоснование:

Статьи 38 и 213 КАС РФ предусматривают, что дело об оспаривании нормативного акта рассматривается с участием лиц, обративших иск, и представителей органа, принявшего акт. Статья 47 КАС РФ позволяет привлечь заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда.

Вывод: Протокол судебного заседания показывает, что ходатайство (изложенное в письменных возражениях на отзыв Правительства) было обсуждено в судебном заседании, и в его удовлетворении отказано ввиду отсутствия оснований, предусмотренных КАС РФ (т. 2 л. д. 96–97). Таких оснований по данному делу не имелось.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения: Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным актам большей юридической силы (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ). Установив отсутствие противоречия Постановления федеральному законодательству (ФЗ № 33-ФЗ, ЗК РФ, ГК РФ), коллегия признала акт соответствующим закону.

Указания нижестоящим судам: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, так как дело разрешено в апелляционном порядке окончательно. Однако из решения следует, что в случае возникновения конкретных земельных споров о правах на участок (например, в рамках гражданского дела в Хостинском районном суде) суды должны применять правовой режим, установленный Постановлением, в части включения участка в границы национального парка.

Распределение обязанностей: Постановление Правительства РФ остаётся в силе и подлежит исполнению в полном объёме. Органы, ответственные за ведение реестра земель и границ ООПТ, должны отражать включение участка Демина А.Е. в состав Сочинского национального парка в соответствии с разделами I и II Постановления.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2025 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу Демина Александра Евгеньевича оставить без удовлетворения.

Подписи: Председательствующий В.Ю. Зайцев, члены коллегии Е.В. Горчакова, И.Н. Зинченко.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу в разграничении абстрактного и конкретного нормоконтроля

Определение закрепляет чёткое разграничение между абстрактным нормоконтролем (проверка соответствия нормативного акта законодательству в целом) и конкретными земельными спорами (установление фактических обстоятельств включения конкретного участка). Апелляционная коллегия отклонила попытку истца использовать механизм оспаривания нормативного акта для разрешения конкретного земельного конфликта. Это предотвращает размывание границ между видами судопроизводства и защищает от злоупотреблений процессуальными правами.

2. Гармонизация с конституционными принципами и законодательством о ООПТ

Определение согласует право собственности (ст. 209 ГК РФ, ст. 35 Конституции РФ) с публичным интересом охраны природных комплексов. Апелляционная коллегия исходила из того, что включение земельного участка в границы национального парка не означает его отчуждение, а лишь изменение правового режима использования. Это соответствует: - Статье 95 ЗК РФ — допускающей наличие в ООПТ земель сторонних собственников; - Статье 12 ФЗ № 33-ФЗ — предусматривающей возможность наличия в национальных парках земельных участков иных собственников; - Принципу баланса интересов между правом собственности и охраной окружающей среды.

3. Последствия для различных категорий участников

Для собственников земельных участков: - Включение участка в границы национального парка не влечёт его отчуждение; - Право собственности сохраняется, но подлежит ограничениям в использовании в соответствии с режимом ООПТ; - Споры о конкретных правах на участок должны разрешаться в рамках конкретных земельных дел, а не через оспаривание нормативного акта.

Для органов государственной власти (Правительства РФ, Министерства природных ресурсов и экологии): - Подтверждена полнота полномочий на расширение территории национальных парков путём включения земель сторонних собственников; - Соблюдение процедурных требований (опубликование, общественное обсуждение) является достаточным основанием для признания акта законным; - Отсутствует необходимость в получении согласия собственников земельных участков на их включение в границы парка.

Для уполномоченных органов (Министерство природных ресурсов и экологии, органы местного самоуправления): - Обязаны отражать включение земельных участков в состав ООПТ в соответствующих реестрах и документах; - Должны обеспечивать соблюдение режима использования земель в границах парка.

Для судов: - Закреплено правило о том, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов суд не связан основаниями и доводами истца и выясняет все обстоятельства, предусмотренные КАС РФ; - Суды должны отклонять попытки использовать механизм абстрактного нормоконтроля для разрешения конкретных земельных споров.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия содержит имплицитную анти-абузивную оговорку: суд отклонил попытку истца использовать оспаривание нормативного акта как средство разрешения конкретного земельного спора, в котором участвуют иные стороны (в частности, Российская Федерация, претендующая на право собственности на участок в рамках гражданского дела). Это предотвращает обход надлежащей процедуры рассмотрения конкретных споров и защищает от манипулирования процессуальными механизмами.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя дело касается расширения национального парка, правовые выводы коллегии имеют более широкое применение:

• К иным ООПТ федерального уровня (государственные природные заповедники, природные парки, памятники природы и т.д.) — в части допустимости включения земель сторонних собственников;
• К разграничению абстрактного и конкретного нормоконтроля — в любых административных делах об оспаривании нормативных актов, когда истец пытается использовать этот механизм для разрешения конкретного спора;
• К соотношению права собственности и публичных интересов — в контексте иных ограничений права собственности в целях охраны окружающей среды, культурного наследия, безопасности и т.д.;
• К процессуальным правам сторон в административном судопроизводстве — в части отложения судебного заседания, привлечения заинтересованных лиц, оценки доводов истца.

6. Значение для практики арбитражных и административных судов

Определение устанавливает прецедент для отклонения исков об оспаривании нормативных актов, основанных на конкретных фактических обстоятельствах, которые должны быть разрешены в рамках конкретных земельных, гражданских или иных дел. Это способствует рационализации судебной нагрузки и предотвращает дублирование разбирательств.

7. Доктринальное значение

Определение **подтверждает