ВС РФ: включение земли собственника в границы нацпарка не нарушает право собственности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-454, Решение от 10 сентября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий судья: Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Евтеева И.С. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Демин Александр Евгеньевич (гражданин РФ, собственник земельного участка) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов) — оспаривание постановления Правительства РФ как нормативного правового акта.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Демин А.Е. оспаривает постановление Правительства РФ от 28 ноября 2024 г. № 1655 «О расширении территории Сочинского национального парка» в части включения принадлежащего ему на праве собственности земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части решения, категория земель — земли населенных пунктов, вид разрешенного использования — для садоводства) в границы национального парка.

Истец просит признать недействующими: - пункты 1 и 2 Постановления; - разделы I и II утвержденных им сведений о границах территории Сочинского национального парка при его расширении.

Основания оспаривания: 1. Нарушение установленной процедуры принятия Постановления 2. Несоответствие оспариваемых положений ст. 209 ГК РФ (право собственности) 3. Несоответствие ч. 1 ст. 13 ГПК РФ (судебная защита прав) 4. Нарушение требований ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (отсутствие государственной экологической экспертизы)

Дополнительные доводы истца: - Отсутствие судебного решения об изъятии земельного участка - Нахождение участка с 2021 года под арестом в рамках расследования уголовного дела - Установление запрета на регистрационные действия по гражданскому делу в Хостинском районном суде г. Сочи (иск заместителя прокурора Краснодарского края о признании права собственности за Российской Федерацией)

Позиция административного ответчика:

Правительство РФ (через Министерство природных ресурсов и экологии) просило отказать в удовлетворении требований, указав, что: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ - Оспариваемая часть соответствует законодательству РФ - Права и законные интересы истца не нарушены

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. поддержал позицию ответчика и полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Процессуальные особенности:

Демин А.Е. и его представитель не явились в судебное заседание, несмотря на надлежащее извещение. Ходатайство представителя об отложении разбирательства отклонено. Представитель Правительства РФ Новожилова О.В. поддержала позицию в письменных возражениях.

Решение ВС РФ:

Отказано в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — сохранением экосистемной целостности природных комплексов Сочинского национального парка путем расширения его территории на основе комплексного экологического обследования

2. Частным интересом — правом гражданина на собственность и защитой его имущественных прав при включении принадлежащего ему земельного участка в состав особо охраняемой природной территории федерального значения

Центральная проблема: может ли Правительство РФ включить земельный участок, находящийся в собственности гражданина, в границы национального парка без судебного решения об изъятии и без проведения государственной экологической экспертизы?

Дополнительный аспект: влияние на такое включение обстоятельств, что участок находится под арестом в уголовном производстве и предмет спора в гражданском судопроизводстве о признании права собственности за государством.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли постановление Правительства РФ о расширении территории национального парка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при включении в его границы земельного участка, находящегося в собственности гражданина?

2. Требуется ли проведение государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих расширение территории национального парка, в соответствии со ст. 11 Закона об экологической экспертизе?

3. Нарушает ли включение земельного участка собственника в границы национального парка его право собственности, гарантированное ст. 209 ГК РФ, при отсутствии судебного решения об изъятии?

4. Может ли быть включен в состав национального парка земельный участок, находящийся под арестом в уголовном производстве или являющийся предметом спора о признании права собственности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2024 г. № 1655 издано уполномоченным органом в установленном порядке, в пределах предоставленных полномочий и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Включение земельного участка гражданина в границы национального парка само по себе не нарушает его право собственности, поскольку действующее законодательство допускает наличие в границах национальных парков земельных участков иных собственников, и такое включение не влечет автоматического изъятия или прекращения права собственности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и форма нормативного акта

Верховный Суд исходил из положений Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:

• Статья 5 (ч. 1) устанавливает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и поручений Президента издает постановления и распоряжения
• Статья 5 (ч. 2) закрепляет, что акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений

Суд установил, что оспариваемый акт касается расширения границ национального парка, то есть относится к порядку его образования, для которого федеральным законодателем установлена форма постановления Правительства РФ.

2. Компетенция по созданию и расширению национальных парков

На основе Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ):

• Статья 2 (п. 5) определяет национальные парки как особо охраняемые природные территории федерального значения
• Статья 14 устанавливает, что создание национальных парков и расширение их территорий осуществляются решениями Президента РФ или решениями Правительства РФ, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти

Суд подтвердил, что Постановление принято в соответствии с установленной законом процедурой.

3. Процедура подготовки и опубликования нормативного акта

Верховный Суд проверил соблюдение процедурных требований:

• Проект постановления размещен на сайте regulation.gov.ru 30 апреля 2020 г. (ID проекта 01/01/04-24/00147071)
• Проведено общественное обсуждение с 11 по 25 апреля 2024 г.
• Проведена независимая антикоррупционная экспертиза с 11 по 17 апреля 2024 г.
• Заключений независимых экспертов не поступило
• Постановление размещено на www.pravo.gov.ru 6 декабря 2024 г.
• Опубликовано в Собрании законодательства РФ 9 декабря 2024 г., № 50

Процедура соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

4. Вопрос о необходимости государственной экологической экспертизы

Суд дал развернутый анализ требований Закона об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ:

• Статья 1 определяет экологическую экспертизу как установление соответствия документов и документации требованиям в области охраны окружающей среды
• Статья 10 устанавливает порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы
• Критическое значение: Подпункт 6 статьи 11 в редакции до 3 августа 2018 г. относил к объектам государственной экологической экспертизы материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им статуса ООПТ федерального значения

Ключевое изменение законодательства: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 321-ФЗ исключил эту обязанность. Суд указал, что в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого Постановления (28 ноября 2024 г.), государственная экологическая экспертиза материалов комплексного экологического обследования для придания статуса ООПТ федерального значения не требуется.

5. Критерии учета при создании ООПТ

Статья 2 (п. 1) Закона об ООПТ устанавливает, что при принятии решений о создании ООПТ учитывается: - значение территории для сохранения биологического разнообразия, редких и находящихся под угрозой исчезновения видов - наличие участков природных и культурных ландшафтов особой эстетической, научной и культурной ценности - наличие геологических, минералогических и палеонтологических объектов особой ценности - наличие уникальных природных комплексов и объектов

Суд отметил, что расширение осуществлено на основании комплексного экологического обследования, выполненного ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский институт охраны окружающей среды», определившим природоохранную ценность включаемых участков.

6. Допустимость включения земель частных собственников в состав национального парка

Статья 95 Земельного кодекса РФ (п. 2) предусматривает: - В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли ООПТ земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности - Земли в границах населенных пунктов, включенные в состав ООПТ, относятся к землям населенных пунктов - Использование включенных земель иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий

Статья 12 (п. 2) Закона об ООПТ устанавливает: - Земельные участки и природные ресурсы в границах национальных парков находятся в федеральной собственности и отчуждению не подлежат, за исключением земельных участков в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков - В границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников

Статья 95 ЗК РФ (п. 6) дополнительно предусматривает, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей и собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие и не нарушает режим использования земель.

Вывод суда: Действующее законодательство допускает возможность включения в границы национальных парков земель сторонних собственников, в связи с чем включение земельного участка истца в границы Сочинского национального парка само по себе его прав не нарушает.

7. Соответствие Постановления ст. 209 ГК РФ

Суд установил, что оспариваемое Постановление предусматривает расширение территории национального парка без указания на изъятие каких-либо земельных участков. Постановление не затрагивает вопросов установления или прекращения права собственности на конкретные объекты, в связи с чем не содержит противоречий ст. 209 ГК РФ, определяющей общие положения о праве собственности.

8. Отсутствие ограничений на включение обремененных участков

Суд прямо указал, что действующее законодательство не устанавливает ограничений на включение в состав национальных парков земельных участков, в отношении которых: - установлены обременения - применены меры по обеспечению иска - наложен арест в ходе уголовного судопроизводства

Соответствующие доводы истца подлежат отклонению.

9. Разграничение компетенции между ВС РФ и КС РФ

Суд отметил, что доводы о противоречии Постановления Конституции РФ не подлежат рассмотрению, поскольку в силу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ рассмотрение дел о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

10. Разграничение предметов рассмотрения: административное судопроизводство vs. гражданское судопроизводство

Суд установил, что предъявление требований об оспаривании Постановления обусловлено рассмотрением в суде гражданского дела по иску заместителя прокурора Краснодарского края о признании зарегистрированного права отсутствующим и признании права собственности за Российской Федерацией.

Однако доводы истца направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определенным правоприменителем в отношениях с участием истца и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

11. Критерии оценки нормативного акта

Суд установил, что Постановление: - издано уполномоченным органом в установленном порядке - издано в пределах предоставленных полномочий - в оспариваемой части не допускает произвольного толкования - отвечает критериям правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы - соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

12. Применимая норма КАС РФ

Пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ предусматривает, что по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении ВС РФ рассматривает дело в первой инстанции, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако решение содержит критику правовой позиции административного истца:

Материально-правовые ошибки в доводах истца:

1. Неверное толкование ст. 209 ГК РФ - Истец полагал, что включение его земельного участка в границы национального парка нарушает право собственности - Суд указал, что Постановление не предусматривает изъятие участка и не затрагивает установление или прекращение права собственности - Действующее законодательство (ст. 12 Закона об ООПТ, ст. 95 ЗК РФ) допускает наличие в границах национальных парков земельных участков частных собственников

2. Неверное толкование требований к экологической экспертизе - Истец ссылался на ст. 11 Закона об экологической экспертизе - Суд указал, что Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 321-ФЗ исключил требование проведения государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования для придания статуса ООПТ федерального значения - На момент принятия Постановления (28 ноября 2024 г.) такая экспертиза не требовалась

3. Неверное толкование ч. 1 ст. 13 ГПК РФ - Истец ссылался на судебную защиту прав, однако суд указал, что включение участка в границы национального парка не нарушает его право собственности и не требует судебного решения об изъятии

Процессуальные ошибки в доводах истца:

1. Смешение предметов рассмотрения - Истец пытался оспаривать нормативный правовой акт (Постановление Правительства РФ) на основании обстоятельств, относящихся к конкретному гражданскому спору о праве собственности - Суд указал, что доводы, направленные на оценку правильности применения норм права в отношениях с участием истца и установление конкретных фактических обстоятельств, не входят в предмет рассмотрения по делу об оспаривании нормативного акта

2. Неправильное использование оснований оспаривания - Истец ссылался на обстоятельства, не относящиеся к соответствию Постановления нормативным актам, имеющим большую юридическую силу:

   • отсутствие судебного решения об изъятии участка
   • нахождение участка под арестом в уголовном производстве
   • наличие гражданского спора о признании права собственности
   • Суд указал, что действующее законодательство не устанавливает ограничений на включение в состав национальных парков земельных участков, обремененных арестом или являющихся предметом судебного спора

Отсутствие нарушений со стороны Правительства РФ:

Суд не выявил нарушений в действиях Правительства РФ: - Постановление издано уполномоченным органом - Соблюдена установленная процедура подготовки и опубликования - Проведено общественное обсуждение и антикоррупционная экспертиза - Материалы обоснованы комплексным экологическим обследованием - Постановление соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ демонстрирует четкое разграничение между:

1. Правом собственности на земельный участок (которое сохраняется за гражданином) и включением участка в границы национального парка (которое не влечет автоматического изъятия)

2. Оспариванием нормативного правового акта (проверка его соответствия актам большей юридической силы) и разрешением конкретного имущественного спора (установление фактических обстоятельств и применение норм права к конкретным лицам)

3. Компетенцией Верховного Суда РФ (проверка соответствия постановлений Правительства РФ федеральным законам и иным актам большей силы) и компетенцией Конституционного Суда РФ (проверка соответствия Конституции РФ)

Суд применил принцип публичного права о том, что расширение особо охраняемых природных территорий в целях сохранения экосистемной целостности является легитимной целью государства, которая может быть достигнута путем включения земельных участков частных собственников в границы национального парка без их изъятия и без нарушения права собственности.