ВС подтвердил незаконность требований к обновлению автобусного парка в решении об установлении маршрутов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 47-КАД25-1-К6 от 23 июля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административные истцы (истцы по первой инстанции): индивидуальные предприниматели Андрющенко А.В., Болмосова В.С., Константинов Е.Д., Лукьянчук О.П., Мысик Л.П., Новиков В.Н., Сантемиров З.М., Сидорова Е.А., Сидоров П.И., Чеховский А.А., Шипилова Н.Г., Юзефович М.В.; ООО «Пассажирский альтернативный транспорт»; ООО «Первый Автобусный Парк» - Административный ответчик (ответчик по первой инстанции): администрация города Оренбурга и глава администрации города Оренбурга (орган местного самоуправления) - Кассант: администрация города Оренбурга

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановление администрации муниципального образования)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административные истцы оспаривали постановление администрации города Оренбурга от 10 марта 2023 года № 297-п «Об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга» (далее — постановление № 297-п), требуя признания его недействующим. Постановление содержало в приложениях № 1-31 сведения об установленных муниципальных маршрутах регулярных перевозок.

Оспариваемый акт включал в разделы 9–11 приложений № 1-28 следующие положения: - Раздел 9: виды и классы транспортных средств, максимальное количество ТС каждого класса - Раздел 10: категории транспортных средств - Раздел 11: экологические характеристики и характеристики, влияющие на качество перевозок, включая обязательное поэтапное обновление не менее 30% ТС с 1 января 2024 года, далее по графику (I полугодие 2025, 2026, 2027 годов) с требованиями к оборудованию (для инвалидов, информирования пассажиров, газомоторного топлива, пожаротушения, экокласс Евро-4, возраст не старше 7 лет)

Административные истцы полагали, что постановление опубликовано и введено в действие с нарушением установленного порядка, противоречит нормативным актам большей юридической силы, не отвечает требованиям определённости и исполнимости, нарушает их права и законные интересы.

Решение первой инстанции (Ленинский районный суд города Оренбурга, 6 июня 2023 года):

Суд отказал в удовлетворении административного иска, указав, что постановление № 297-п принято уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения в действие, не противоречит нормативным актам большей юридической силы.

Апелляционное определение (Оренбургский областной суд, 25 сентября 2023 года):

Судебная коллегия по административным делам отменила решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействующими разделов 9–11 приложений № 1-28. Апелляционный суд: - Признал разделы 9–11 недействующими со дня принятия определения - Исходил из того, что характеристики ТС, влияющие на качество перевозок, являются критериями оценки заявок на открытый конкурс и не могут быть предопределены решением об установлении маршрута до определения победителя конкурса - Пришёл к выводу, что виды, классы, категории и количество ТС определены произвольно, без надлежащего обоснования и без учёта принципов транспортного обслуживания, установленных Законом Оренбургской области от 9 марта 2016 года № 3801/1039-V-O3

Во исполнение апелляционного определения администрация города Оренбурга постановлением от 16 января 2024 года № 46-п внесла изменения в постановление № 297-п, исключив разделы 9–11 из приложений № 1-28.

Кассационное определение (Шестой кассационный суд общей юрисдикции, 4 июня 2024 года):

Судебная коллегия оставила решение суда первой инстанции в неотмененной части и апелляционное определение без изменения, согласившись с выводами апелляционного суда.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Администрация города Оренбурга просила отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Полномочиями органа местного самоуправления устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок в пределах своей компетенции (вопрос местного значения)

2. Требованиями федерального законодательства о содержании и структуре решений об установлении маршрутов, в частности о том, какие сведения могут и должны включаться в реестр маршрутов

3. Защитой прав и законных интересов хозяйствующих субъектов (перевозчиков) от произвольного установления требований, которые не предусмотрены федеральным законом и не могут быть заранее известны участникам конкурса

4. Процессуальным вопросом о распределении бремени доказывания при оспаривании нормативного акта органом, его принявшим

Ключевая проблема: может ли орган местного самоуправления включать в решение об установлении маршрута требования к поэтапному обновлению парка ТС с конкретными техническими характеристиками, если федеральное законодательство предусматривает, что такие характеристики должны быть критериями конкурса, а не предусловиями маршрута?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли разделы 9–11 приложений № 1-28 к постановлению № 297-п нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, Федеральному закону № 220-ФЗ)?

2. Исполнила ли администрация города Оренбурга возложенное на неё бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта в соответствии со ст. 62 и ст. 213 КАС РФ?

3. Правомерно ли апелляционный суд пришёл к выводу об отсутствии надлежащего обоснования определённых администрацией классов, категорий и количества ТС на основе частичного расчёта, произведённого самим судом?

4. Допустимо ли включение в решение об установлении маршрута требований к характеристикам ТС, которые по смыслу федерального закона должны быть критериями конкурса?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал апелляционное и кассационное определения законными и обоснованными, оставив их без изменения. Суд подтвердил, что разделы 9–11 приложений № 1-28 к постановлению № 297-п не соответствуют нормативным актам большей юридической силы, и администрация города Оренбурга не исполнила возложенное на неё бремя доказывания законности оспариваемого акта. Ключевой вывод: хотя включение раздела 11 как структурной единицы само по себе не противоречит правовым нормам, содержащиеся в нём положения не соответствуют действительному смыслу и предназначению федерального законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: компетенция органов местного самоуправления и федеральное регулирование маршрутов

Верховный Суд исходил из следующих материальных норм:

• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 7 ч. 1 ст. 16): к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

• Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ч. 1 ст. 11): муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского округа.

Суд подтвердил, что администрация города Оренбурга действовала в пределах своей компетенции, установленной Уставом муниципального образования и порядком установления маршрутов.

2. Федеральное регулирование содержания решений об установлении маршрутов

Верховный Суд применил нормы Федерального закона № 220-ФЗ, определяющие, какие сведения должны быть включены в реестр маршрутов:

• Часть 2 ст. 12 Федерального закона № 220-ФЗ: муниципальный маршрут считается установленным со дня включения предусмотренных пунктами 1–10 части 1 статьи 26 сведений о маршруте в реестр маршрутов регулярных перевозок.

• Пункт 12 части 1 ст. 26 Федерального закона № 220-ФЗ: в реестр должны быть включены характеристики транспортных средств, влияющие на качество перевозок, и доли ТС каждого класса с такими характеристиками в процентах от максимального количества ТС соответствующего класса если данные сведения предусмотрены решением об установлении или изменении маршрута, контрактом либо заявкой на участие в открытом конкурсе, представленной участником, которому предоставлено право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

• Часть 2¹ ст. 21 Федерального закона № 220-ФЗ: предусмотренные пунктом 12 части 1 статьи 26 характеристики ТС подлежат включению в конкурсную документацию.

Критическое толкование: Верховный Суд подчеркнул, что характеристики ТС, влияющие на качество перевозок, по смыслу федерального закона должны быть либо критериями конкурса, либо предусмотрены в контракте с победителем конкурса, но не могут быть заранее предопределены в решении об установлении маршрута до момента определения победителя конкурса.

3. Определение понятия «характеристики, влияющие на качество перевозок»

Верховный Суд обратился к определению в пункте 28 части 1 ст. 3 Федерального закона № 220-ФЗ, где к таким характеристикам относятся: - наличие низкого пола - кондиционера - оборудования для перевозок инвалидов - электронного информационного табло - системы контроля температуры воздуха в салоне - системы безналичной оплаты проезда - оборудования для использования газомоторного топлива - иные характеристики

Ключевой вывод суда: Раздел 11 приложений № 1-28 устанавливает не характеристики ТС, а обязательные требования к поэтапному обновлению парка, которые федеральным законодательством прямо не предусмотрены. Это выходит за пределы допустимого содержания решения об установлении маршрута.

4. Соотношение с региональными стандартами транспортного обслуживания

Верховный Суд привёл в подтверждение своей позиции нормы подзаконных актов Правительства РФ:

• Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2023 года № 2086 (требования к региональному стандарту транспортного обслуживания населения, п. 4): показатели комфортности регулярных перевозок формируются исходя из доли рейсов автомобильного транспорта и максимальной фактической наполняемости маршрутных ТС.

• Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2023 года № 1983 (методика формирования региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения, п. 4 подпункты «д» и «ж»): региональный комплексный план формируется исходя из обоснованного выбора и использования видов и классов маршрутных ТС; обеспечения эффективного взаимодействия различных видов транспорта.

Вывод: Проверка определённых администрацией классов, категорий и количества ТС входит в пределы судебного разбирательства, так как это связано с обоснованностью выбора видов и классов ТС в соответствии с федеральным законодательством.

5. Процессуальные нормы: распределение бремени доказывания при оспаривании НПА

Верховный Суд применил специальные процессуальные правила, установленные КАС РФ:

• Часть 1 ст. 62 КАС РФ: лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок не предусмотрен КАС.

• Пункт 3 части 8 и часть 9 ст. 213 КАС РФ: обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным актам большей юридической силы возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный акт.

Применение к делу: Администрация города Оренбурга заключила муниципальный контракт с Оренбургским государственным университетом на выполнение научно-исследовательской работы по исследованию технологических показателей для организации маршрутов. По результатам подготовлен отчет с методикой определения пассажиропотока. На основании этого отчета сотрудники администрации произвели расчёты максимального количества ТС и определили классы ТС для каждого маршрута.

Критическое обстоятельство: В судебном заседании апелляционной инстанции представитель администрации пояснил, что расчёты представлены суду быть не могут, а иные документы, подтверждающие обоснованность определённых администрацией категорий, классов и количества ТС, отсутствуют.

Вывод Верховного Суда: Администрация города Оренбурга бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта не исполнила. Апелляционный суд правомерно посчитал, что в обоснованности определённых администрацией классов, категорий и количества ТС имеются разумные сомнения, и на этом основании признал разделы 9–10 недействующими.

6. Требования к судебному решению: законность и обоснованность

Верховный Суд ссылался на Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», согласно которому:

• Судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению.

• Судебный акт является обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Оценка: Обжалуемые судебные акты соответствуют указанным требованиям и приняты с учётом позиции Пленума ВС РФ.

7. Активная роль суда при проверке обоснованности НПА

Хотя Верховный Суд не ссылался прямо на ст. 14 КАС РФ (об активной роли суда), его позиция подразумевает, что суд вправе и обязан проверить обоснованность определённых администрацией параметров маршрутов, в том числе путём проведения собственных расчётов на основе имеющихся в деле документов. Апелляционный суд произвёл частичный расчёт максимального количества ТС и пришёл к выводу о наличии разумных сомнений в обоснованности позиции администрации — это соответствует активной роли суда в публично-правовых спорах.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка суда первой инстанции

Ошибка: Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска, исходя из того, что постановление № 297-п принято уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы и процедуры, и не противоречит нормативным актам большей юридической силы.

Критика Верховного Суда: Суд первой инстанции не провёл надлежащей проверки соответствия содержания постановления (в частности, разделов 9–11) федеральному законодательству. Он ограничился формальной проверкой компетенции органа, не вникнув в материально-правовой смысл включённых в постановление требований.

Исправление апелляционным судом

Правильный подход апелляционного суда: 1. Проверил соответствие содержания разделов 9–11 нормам Федерального закона № 220-ФЗ 2. Установил, что характеристики ТС, влияющие на качество перевозок, по смыслу федерального закона должны быть критериями конкурса, а не предусловиями маршрута 3. Применил специальное распределение бремени доказывания (ст. 213 КАС РФ), возложив на администрацию обязанность доказать законность оспариваемого акта 4. Установил, что администрация не предоставила необходимые расчёты и документы, подтверждающие обоснованность определённых параметров 5. На основе имеющихся в деле документов произвёл собственный расчёт и пришёл к выводу о наличии разумных сомнений в обоснованности позиции администрации

Вывод Верховного Суда: Апелляционный суд правомерно применил специальное распределение бремени доказывания и правомерно признал разделы 9–11 недействующими.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определение Верховного Суда РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 25 сентября 2023 года оставлено без изменения

2. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2024 года оставлено без изменения

3. Кассационная жалоба администрации города Оренбурга оставлена без удовлетворения

Практический результат: - Разделы 9–11 приложений № 1-28 к постановлению № 297-п признаны недействующими со дня принятия апелляционного определения (25 сентября 2023 года) - Постановление администрации города Оренбурга от 16 января 2024 года № 46-п, которым были исключены эти разделы, соответствует судебному решению - Оспариваемый нормативный акт в части разделов 9–11 признан незаконным и не подлежит применению

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий хозяйствующих субъектов в отношениях с органами местного самоуправления

Определение устанавливает чёткий стандарт: органы местного самоуправления не могут включать в решение об установлении маршрута требования, которые по смыслу федерального законодательства должны быть критериями конкурса или предусмотрены в контракте с перевозчиком. Это защищает права перевозчиков от произвольного установления требований, которые они не могут заранее учесть при подготовке заявок на конкурс.

2. Стандарт мотивированности и обоснованности административных решений

Верховный Суд подтвердил, что при оспаривании нормативного акта орган, его принявший, обязан предоставить суду документы и расчёты, подтверждающие обоснованность принятого решения. Отсутствие таких документов или невозможность их представления (как в данном случае) влечёт признание акта незаконным. Это повышает требования к качеству подготовки нормативных актов органами власти.

3. Контроль соответствия муниципальных НПА федеральному законодательству

Определение демонстрирует, что суды осуществляют активный контроль не только над формой и процедурой принятия муниципальных актов, но и над их содержанием, проверяя соответствие материальным нормам федерального законодательства. Это особенно важно в сфере регулирования транспортных услуг, где федеральное законодательство устанавливает чёткие рамки для действий органов местного самоуправления.

4. Применение специального распределения бремени доказывания при оспаривании НПА

Определение подтверждает, что в соответствии со ст. 213 КАС РФ бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта возлагается на орган, его принявший. Это означает, что административный истец не обязан доказывать незаконность акта — достаточно его оспорить, а орган должен доказать законность. Если орган не может предоставить необходимые доказательства, суд вправе признать акт незаконным.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суды осуществляют полный контроль над законностью нормативных актов органов власти - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): все органы власти, включая органы местного самоуправления, обязаны действовать в соответствии с законом - Принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ): органы власти не могут устанавливать требования, которые ставят одних хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другими

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к другим категориям споров:

Глава 21 КАС РФ (оспаривание НПА): При оспаривании любых нормативных актов органов власти (федеральных, региональных, муниципальных) суды должны проверять не только форму и процедуру принятия, но и соответствие содержания актов нормам законодательства большей юридической силы. Бремя доказывания законности возлагается на орган, принявший акт.

Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий): При оспаривании ненормативных актов и действий органов власти применяются аналогичные принципы — орган должен доказать законность своих решений и действий, а суд осуществляет активный контроль над их обоснованностью.

Споры в сфере регулирования хозяйственной деятельности: Определение подтверждает, что органы власти не могут устанавливать требования к хозяйствующим субъектам, которые не предусмотрены законом или противоречат федеральному законодательству. Это особенно важно для защиты прав малого и среднего бизнеса.

Споры о соответствии муниципальных актов региональному и федеральному законодательству: Определение демонстрирует, что суды проводят многоуровневый контроль соответствия нормативных актов иерархии источников права.

7. Значение для практики органов местного самоуправления

Определение имеет практическое значение для органов местного самоуправления, которые должны: - Тщательно изучать федеральное законодательство перед принятием нормативных актов - Подготавливать обоснование принимаемых решений (расчёты, исследования, экспертизы) - Сохранять документы, подтверждающие обоснованность принятых решений, для предоставления в суд при оспаривании - Не включать в решения об установлении маршрутов требования, которые по смыслу федерального закона должны быть критериями конкурса

8. Доктринальное значение

Определение подтверждает развитие в российском административном праве принципа материальной законности нормативных актов, в соответствии с которым суды не ограничиваются проверкой формальных аспектов принятия акта, но проверяют его содержание на соответствие материальным нормам