ВС РФ отменил решение о сносе объектов на землях курорта «Шепси» из-за нарушений процесса

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ24-435-К4

Дата: 22 апреля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В. и Петрушкин В.А. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации (в интересах неопределённого круга лиц и Краснодарского края) - Ответчики: Администрация муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края; администрация Шепсинского сельского поселения Туапсинского района; 39 физических лиц (граждане РФ); АО «Пансионат «Шепси» (юридическое лицо) - Третьи лица: АО «Пансионат «Шепси» (не заявляющее самостоятельных требований)

Категория спора: Жилищно-земельный спор с элементами административного права; спор о признании сделок недействительными (ничтожными); спор о признании объектов самовольными постройками; спор о защите публичных интересов в области охраны особо охраняемых природных территорий и курортов

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с исковыми требованиями о: 1. Признании недействительными (ничтожными) договоров аренды 47 земельных участков общей площадью 7,3 га; 2. Признании расположенных на них объектов недвижимости самовольными постройками и их сносе; 3. Погашении в ЕГРН записей о регистрации прав аренды; 4. Внесении записи в ЕГРН о регистрации права собственности Краснодарского края на спорные участки.

Правовое основание: Прокурор ссылался на то, что земельные участки находятся в границах курорта регионального значения «Шепси» (особо охраняемой территории), предназначены исключительно для лечения и оздоровления граждан. Органы местного самоуправления незаконно распоряжались этими участками, передав их в аренду физическим лицам и коммерческим организациям посредством ничтожных договоров. Стороны заведомо не намеревались использовать участки в соответствии с целевым назначением.

Решение первой инстанции (27 июня 2023 г.)

Туапсинский районный суд Краснодарского края удовлетворил исковые требования в полном объёме. Суд пришёл к выводам: - Земли пансионата «Шепси» не утратили статус особо охраняемой природной территории; - Спорные участки находятся в границах зон санитарной охраны курорта регионального значения; - Органы местного самоуправления не имели полномочий по распоряжению этими участками; - Договоры аренды совершены лишь для вида, в отсутствие полномочий и в обход установленных ограничений; - Расположенные объекты являются самовольными постройками и подлежат сносу; - Администрация Шепсинского сельского поселения незаконно изменила категорию земель с «земли особо охраняемых территорий и объектов» на «земли населённых пунктов».

Постановление апелляции (25 января 2024 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда оставила решение первой инстанции без изменения, согласившись со всеми выводами районного суда.

Постановление кассации (27 июня 2024 г.)

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции оставило судебные постановления без изменения.

Обращение в ВС РФ

Кассационные жалобы подали 27 ответчиков (физических лиц) и АО «Пансионат «Шепси». Определениями судьи ВС РФ от 23 сентября 2024 г. в передаче жалоб для рассмотрения в судебном заседании было отказано. Однако определениями заместителя Председателя ВС РФ Глазова Ю.В. от 14 марта и 4 апреля 2025 г. эти определения были отменены, и кассационные жалобы переданы на рассмотрение в судебное заседание СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичными интересами (защита особо охраняемых природных территорий и курортов) и частными интересами граждан и юридических лиц, которые добросовестно приобрели права аренды на земельные участки и возвели на них объекты недвижимости. Конфликт касается:

1. Материально-правовой аспект: Правомочность органов местного самоуправления на предоставление земельных участков в аренду; действительность договоров аренды; статус земельных участков как особо охраняемых территорий; применение последствий недействительности сделок.

2. Процессуально-правовой аспект: Надлежащее распределение бремени доказывания; необходимость проведения судебных экспертиз; применение исковой давности; процессуальное положение прокурора и государственного органа.

3. Межотраслевой аспект: Взаимодействие гражданского, земельного, природоохранного и процессуального права; применение норм об особо охраняемых природных территориях и курортах.

Категория проблемы

Материально-правовая и процессуально-правовая с элементами конституционного права.

Причины передачи на коллегию

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, требующие единообразного толкования норм об особо охраняемых территориях, курортах, исковой давности, добросовестности участников гражданского оборота и защите зарегистрированных прав.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеют ли органы местного самоуправления полномочия на предоставление в аренду земельных участков, расположенных в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в частности во второй и третьей зонах таких округов?

2. Является ли признание договоров аренды недействительными достаточным основанием для государственной регистрации права собственности публично-правового образования на спорные земельные участки без надлежащего установления факта нахождения участков в границах особо охраняемых территорий?

3. Подлежит ли применению исковая давность к требованиям прокурора о признании сделок недействительными и сносе самовольных построек, и если да, то как определяется момент начала течения срока?

4. Должны ли суды оценивать добросовестность каждого конкретного ответчика при применении последствий недействительности сделок и защиты добросовестного приобретателя?

5. Является ли решение суда исполнимым, если в его резолютивной части не указаны индивидуализирующие признаки объектов недвижимости, подлежащих сносу?

6. Надлежащим ли образом суд установил юридически значимые обстоятельства о нахождении спорных земельных участков в границах зон санитарной охраны курорта без проведения судебной экспертизы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды неправомерно:

1. Признали договоры аренды недействительными без надлежащего установления факта нахождения земельных участков в границах особо охраняемых территорий;
2. Не применили исковую давность к требованиям прокурора;
3. Не провели необходимые судебные экспертизы;
4. Не дали оценку добросовестности каждого конкретного ответчика;
5. Издали неисполнимое решение с неопределённой резолютивной частью;
6. Не привлекли надлежащего истца (государственный орган, представляющий Краснодарский край).

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой статус земельных участков и полномочия органов местного самоуправления

Применённые нормы: - Статья 96 Земельного кодекса РФ (земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для организации санаторно-курортного лечения и медицинской реабилитации); - Статья 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (в редакции Федерального закона № 469-ФЗ от 4 августа 2023 г.) — установление округов санитарной (горно-санитарной) охраны с выделением до трёх зон; - Статья 27 Земельного кодекса РФ (ограничение оборотоспособности земель); - Постановление Правительства РФ от 30 августа 2024 г. № 1186 «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов» (пункт 17 — зонирование территории).

Позиция ВС РФ:

Суд разъяснил, что в соответствии с действующим законодательством (в редакции Федерального закона № 469-ФЗ) земельные участки в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов ограничиваются в использовании, но не являются ограниченными в обороте (статья 27 ЗК РФ) и, как следствие, могут предоставляться в пользование.

Согласно пункту 6 постановления Правительства РФ № 1186, в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны допускаются строительство жилых домов, организация и обустройство садовых земельных участков или огородных земельных участков.

Таким образом, органы местного самоуправления имели полномочия на предоставление земельных участков в аренду, если они находились во второй или третьей зоне санитарной охраны.

2. Статус земельных участков как особо охраняемых территорий

Применённые нормы: - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (статьи 1, 6, 10); - Федеральный закон № 406-ФЗ от 28 декабря 2013 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; - Федеральный закон № 469-ФЗ от 4 августа 2023 г. (часть 4 статьи 10, часть 11 статьи 16); - Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П (абзац десятый пункта 4); - Решение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 5 сентября 2023 г. № АКПИ23-544.

Позиция ВС РФ:

Федеральным законом № 406-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Согласно статье 10 этого закона, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Частью 4 статьи 10 (вступившей в силу 4 августа 2023 г.) установлено, что статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, созданных до дня вступления в силу закона, правовой режим земель определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ и законодательством о природных лечебных ресурсах.

Частью 11 статьи 16 Федерального закона № 469-ФЗ установлено, что лечебно-оздоровительные местности, курорты, округа санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные до дня вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ, не являются особо охраняемыми природными территориями.

Согласно толкованию Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П, правовые позиции об особо охраняемых природных территориях должны применяться, если территория не была нормативно определена как относящаяся к особо охраняемым природным территориям федерального значения, но фактически таковой являлась и статус трансформировался в статус особо охраняемой природной территории федерального значения по действующему правовому регулированию.

Важный вывод: По смыслу приведённых норм права и акта толкования имеет значение не только статус территории на момент предоставления земельного участка, но и его статус на момент разрешения спора, что не было учтено судами.

3. Распределение бремени доказывания

Применённые нормы: - Статья 81 Гражданского кодекса РФ (правовые последствия государственной регистрации); - Часть 2 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса РФ (суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать).

Позиция ВС РФ:

При оспаривании прокурором зарегистрированного права на недвижимое имущество обязанность доказать обстоятельства, опровергающие оспариваемое право, должна быть возложена на прокурора (в совокупности со статьёй 81 ГК РФ и частью 2 статьи 56 ГПК РФ).

Прокурор представил техническое заключение о выполнении графического описания границ округов горно-санитарной охраны от 9 июня 2023 г., однако не обосновал, какие именно земельные участки расположены в границах зон санитарной охраны курортов.

4. Необходимость проведения судебной экспертизы

Применённые нормы: - Часть 1 статьи 79 Гражданского процессуального кодекса РФ (при возникновении вопросов, требующих специальных знаний, суд назначает экспертизу).

Позиция ВС РФ:

Ответчики заявляли ходатайства о проведении землеустроительной экспертизы с целью выяснения вопроса о нахождении спорных земельных участков в границах зон санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, установленных постановлением Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. № 406.

Суд отказал в удовлетворении этих ходатайств, ссылаясь на то, что техническое заключение прокурора является надлежащим доказательством. Это нарушило процессуальное право ответчиков.

Суд не создал условия для установления имеющих значение для дела обстоятельств, лишив участников спора возможности представить доказательства. Юридически значимыми являются обстоятельства: - Принадлежности спорных земельных участков к землям особо охраняемых природных территорий; - Расположения или нерасположения данных участков в границах зон санитарной (горно-санитарной) охраны курорта; - Оснований для их предоставления в пользование.

Суд не исследовал формирование картографических материалов, включая каталоги координат границ округа санитарной зоны курортов Туапсинского района, тогда как в приложении к постановлению Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. № 406 описание границ обусловлено картометрическим методом.

5. Преюдициальное значение судебных актов

Применённые нормы: - Часть 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса РФ (вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления).

Позиция ВС РФ:

Вступившие в законную силу судебные акты Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по делам № А32-14433/2018 и А32-29253/2018, а также Арбитражного суда Краснодарского края по делу № А32-23805/2018 установили, что земельные участки с определёнными кадастровыми номерами не относятся к землям курорта краевого значения.

Кроме того, вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12 февраля 2015 г. № А32-39649/2013 установило, что земельный участок ошибочно был внесён в ЕГРН с категорией «земли особо охраняемых территорий и объектов», хотя должен был иметь категорию «земли населённых пунктов».

Суды проигнорировали эти преюдициальные факты, что нарушило часть 2 статьи 13 ГПК РФ.

6. Последствия недействительности сделок

Применённые нормы: - Статья 606 Гражданского кодекса РФ (договор аренды); - Статья 607 ГК РФ (имущество, которое может быть передано в аренду); - Статья 608 ГК РФ (право сдачи имущества в аренду); - Пункт 2 статьи 168 ГК РФ (ничтожность сделки, нарушающей требования закона и посягающей на публичные интересы); - Пункт 1 статьи 170 ГК РФ (ничтожность мнимой сделки); - Статья 167 ГК РФ (последствия недействительности сделки).

Позиция ВС РФ:

Право аренды земельного участка является обязательственным, а не вещным. При передаче земельного участка в аренду происходит лишь временное отчуждение собственником права пользования, что никак не влияет на право собственности в отношении данного объекта недвижимости.

Само по себе признание договора аренды земельного участка недействительным не может привести к регистрации права собственности за лицом, считающим себя собственником этого объекта недвижимости.

Суды в нарушение требований статьи 167 ГК РФ не привели стороны в первоначальное положение, а только возложили обязанность на арендаторов по передаче земельных участков.

Важный момент: Само по себе признание договоров аренды недействительными не исключает восстановления у пансионата права постоянного (бессрочного) пользования, возникшего в 1979 году на основании государственного акта от 14 декабря 1979 г.

7. Самовольная постройка

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 222 Гражданского кодекса РФ (определение самовольной постройки); - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (пункты 11, 15).

Позиция ВС РФ:

Самовольной постройкой является здание, возведённое на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённое без получения необходимых согласований и разрешений.

Имеет значение не только статус территории на момент предоставления земельного участка, но и его статус на момент разрешения спора.

Согласно пункту 11 постановления Пленума ВС РФ № 44, если в спорной постройке проживают граждане, имеющие право пользования жилым помещением, требование о сносе может быть удовлетворено только с одновременным разрешением вопроса о выселении таких лиц.

Судом установлено, что часть объектов недвижимости является жилыми домами — местом жительства некоторых ответчиков и членов их семей, однако вопрос об их выселении судом не разрешался.

8. Исковая давность

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 181 Гражданского кодекса РФ (трёхлетний срок исковой давности по требованиям о признании ничтожной сделки недействительной); - Статья 196 ГК РФ (общий срок исковой давности — три года); - Статья 200 ГК РФ (начало течения срока исковой давности); - Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (пункт 101); - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 (пункт 15); - Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» (пункт 4); - Определение Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2025 г. № 914-О.

Позиция ВС РФ:

Согласно пункту 1 статьи 181 ГК РФ, срок исковой давности по требованиям о признании ничтожной сделки недействительной составляет три года. Течение срока начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки.

Для лица, не являющегося стороной сделки (прокурора), течение срока начинается со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале её исполнения. При этом срок исковой давности во всяком случае не может превышать десять лет со дня начала исполнения сделки.

Согласно пункту 4 постановления Пленума ВС РФ № 43, срок исковой давности по требованиям публично-правовых образований исчисляется со дня, когда публично-правовое образование узнало или должно было узнать о нарушении его прав, в частности о передаче имущества другому лицу.

Суд отказал в применении исковой давности, указав, что иск прокурора не направлен на защиту субъективного имущественного права участников оспариваемых сделок. Это ошибочно.

По смыслу пункта 1 статьи 200 ГК РФ, при обращении органов государственной власти с заявлением в защиту прав других лиц, начало течения срока исковой давности определяется исходя из того, когда о нарушении своего права узнало или должно было узнать лицо, в интересах которого подано такое заявление.

Суд не дал оценки тому обстоятельству, что исполнение оспариваемых договоров аренды началось сразу после их заключения, право аренды зарегистрировано в установленном порядке, земельные участки находятся в открытом пользовании ответчиков, которые своевременно осуществляют арендные платежи.

К спорным требованиям подлежит применение срока исковой давности с учётом специальных положений статьи 181 ГК РФ.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2025 г. № 914-О, момент, когда публично-правовому образованию стало или должно было стать известно о нарушении своих прав, определяется судом с учётом всей совокупности фактических обстоятельств.

9. Добросовестность приобретателя

Применённые нормы: - Статья 10 Гражданского кодекса РФ (принцип добросовестности); - Статья 302 Гражданского кодекса РФ (защита добросовестного приобретателя); - Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П.

Позиция ВС РФ:

Суд пришёл к выводу о недобросовестности как пансионата «Шепси», так и всех последующих арендаторов земельных участков, ссылаясь на статью 10 ГК РФ.

Однако это неправомерно. Заключая оспариваемые договоры аренды, ответчики полагались на сведения ЕГРН, в которых отсутствовали какие-либо обременения в отношении спорных земельных участков. Объекты недвижимости на некоторых участках были введены в эксплуатацию на основании вступивших в силу судебных постановлений. Часть земельных участков на момент приобретения права аренды имела вид разрешённого использования, отличный от целевого назначения пансионата.

Добросовестность участников гражданских правоотношений оценивается судом с учётом обстоятельств конкретного дела, а особенности конкретного объекта гражданских прав могут налагать дополнительные требования к разумности и осмотрительности поведения лица.

Из принципа справедливости во взаимосвязи с конституционными гарантиями права собственности следует, что **для граж