ВС РФ отказал в оспаривании Положения о признании помещений непригодными для проживания

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-61, Решение от 12 марта 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. (судья-докладчик) - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Гареева Магдания Шарафутдиновна (гражданин РФ, представитель Гайсина З.Р.) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель Кордюкова Е.А.), интересы представляло Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Гареева М.Ш. обратилась в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 47 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утверждённого постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 (в редакции постановления Правительства РФ от 19 октября 2024 г. № 1396).

Оспариваемый нормативный акт официально опубликован в Собрании законодательства РФ 6 февраля 2006 г., № 6, ст. 702, в «Российской газете» 10 февраля 2006 г., № 28.

Позиция административного истца:

Гареева М.Ш. ссылалась на то, что пункт 47 Положения противоречит пункту 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ и лишает её права на обеспечение жилым помещением во внеочередном порядке в связи с нуждаемостью в улучшении жилищных условий.

По мнению истца, оспариваемый пункт не предусматривает принятие решения «о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим». Истец утверждала, что снос или реконструкция ввиду аварийности может применяться лишь в отношении многоквартирных домов, а в отношении жилых помещений могут быть выявлены основания для его ремонта или реконструкции, что исключает основания для признания его непригодным.

Истец ссылалась на судебные акты, содержащие выводы о том, что отсутствие в постановлении органа местного самоуправления ссылки на невозможность ремонта и реконструкции непригодного для проживания жилого помещения лишает лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий, права на применение пункта 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ.

Позиция административного ответчика:

Министерство строительства и ЖКХ РФ в письменных возражениях указало, что: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемое положение действующему законодательству не противоречит; - прав и законных интересов административного истца не нарушает.

В судебном заседании представитель Правительства РФ Кордюкова Е.А. возражала против удовлетворения административного иска.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать.

Решение суда:

ВС РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного искового заявления и отказал в удовлетворении иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — установлением единообразного, чёткого и определённого порядка признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными, обеспечивающим объективность и прозрачность процедуры;

2. Правами граждан — правом на получение жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке в соответствии с пункт 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ, которое, по мнению истца, зависит от наличия в заключении комиссии специальной формулировки о невозможности ремонта и реконструкции.

Материально-правовой аспект:

Конфликт возникает при толковании взаимосвязи между: - частью 4 статьи 15 ЖК РФ (полномочие Правительства РФ устанавливать основания и порядок признания помещений непригодными); - пункт 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ (право на внеочередное предоставление жилья при признании единственного помещения непригодным и не подлежащим ремонту и реконструкции); - пункт 47 Положения (перечень вариантов решений комиссии).

Процессуальный аспект:

Дело рассматривается в соответствии с главой 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов). При оспаривании НПА суд проверяет соответствие оспариваемого положения нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (статья 215 КАС РФ). Суд должен применять активную роль в проверке законности НПА (статья 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли пункт 47 Положения части 4 статьи 15 ЖК РФ и пункту 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ в части отсутствия в перечне решений комиссии варианта «о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим»?

2. Нарушает ли оспариваемое положение права и законные интересы граждан на получение жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке?

3. Является ли пункт 47 Положения ясным, определённым и не влекущим произвольного применения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

ВС РФ пришёл к выводу, что пункт 47 Положения соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является ясным и определённым, не влечёт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца. Доводы истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений в законодательство, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

1.1. Конституционно-правовая база полномочий

Суд установил, что полномочия Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти на момент принятия оспариваемого акта определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который закреплял, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (статья 23 ФКЗ).

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

1.2. Специальные полномочия в сфере жилищного законодательства

В соответствии с Жилищным кодексом РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение этого кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (часть 4 статьи 5 ЖК РФ).

В части 4 статьи 15 ЖК РФ законодатель предусмотрел возможность признания жилого помещения непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, отнеся установление оснований и порядка решения этого вопроса к дискреции Правительства РФ в сфере жилищных отношений.

Во исполнение своего полномочия Правительство РФ утвердило оспариваемое Положение.

1.3. Соблюдение процедурных требований

Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдён и не оспаривается административным истцом.

Вывод: Оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством РФ в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий.

2. Содержание и структура пункта 47 Положения

2.1. Перечень вариантов решений комиссии

Согласно пункту 47 Положения, по результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений об оценке соответствия помещений и многоквартирных домов установленным в Положении требованиям:

• о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;
• о выявлении оснований для признания помещения подлежащим капитальному ремонту, реконструкции или перепланировке (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в Положении требованиями;
• о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания;
• об отсутствии оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания;
• о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции;
• о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;
• об отсутствии оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

2.2. Правовая природа пункта 47

Суд установил, что пункт 47 Положения содержит варианты формулировок заключений, выдаваемых межведомственной комиссией. Предписания данного пункта касаются проведения, оценки и обследования конкретного помещения или многоквартирного дома в целях признания такого помещения жилым или непригодным для проживания и не предусматривают возможности произвольного принятия решения межведомственной комиссией, что соответствует нормам жилищного законодательства.

2.3. Взаимосвязь с пункт 53 Положения

В случае выявления оснований для признания помещения подлежащим капитальному ремонту, реконструкции или перепланировке по результатам принятия соответствующего решения реализуется пункт 53 Положения. При этом комиссия принимает только одно из указанных в пункте 47 Положения решений, которым в последующем руководствуется орган власти.

2.4. Логика системного применения

В случае признания жилого помещения непригодным для проживания указание в заключении межведомственной комиссии на отсутствие оснований для признания соответствующего помещения подлежащим капитальному ремонту и реконструкции, по существу, является излишним.

3. Позиция Конституционного Суда РФ о судебном контроле

Суд ссылается на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 15 декабря 2022 г. № 55-П:

«Часть 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации и пункты 7, 42, 51 и 52 Положения в их системной связи с процессуальным законодательством не только не исключают отмену судом незаконных или необоснованных актов межведомственной комиссии и последующих актов органа местного самоуправления по вопросу о признании жилого помещения пригодным для проживания, но и не препятствуют суду восстановить права граждан путём прямого признания жилого помещения пригодным или непригодным для проживания либо путём возложения на комиссию обязанности принять соответствующее решение, если комиссией либо судом установлены все необходимые и достаточные для этого обстоятельства. Самоустранение суда от принятия в таких случаях соответствующего решения расходилось бы с предписаниями статей 46, 118 и 120 Конституции Российской Федерации».

Эта позиция подтверждает, что суд обладает полномочиями на активное восстановление прав граждан при оспаривании актов комиссии, но не требует изменения самого Положения.

4. Анализ ссылки на пункт 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ

4.1. Содержание нормы

В случае признания единственного жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции законодатель предусмотрел возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (пункт 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ).

4.2. Разграничение предметов правового регулирования

Суд установил, что правила внеочередного предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, не регламентируют порядок признания жилого помещения непригодным для проживания и имеют иной предмет правового регулирования.

4.3. Несостоятельность довода истца

Ссылка административного истца на положения пункта 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ является несостоятельной. Отсутствие в пункте 47 Положения правовых норм, позволяющих принять решение о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания и не подлежащим ремонту или реконструкции, на что ссылается административный истец в обоснование своего требования, не может повлечь признание оспариваемого нормативного предписания недействующим, так как оно принято в полном соответствии с частью 4 статьи 15 ЖК РФ.

5. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, не имеется.

6. Ясность и определённость нормы

Оспариваемое положение является ясным и определённым, не влечёт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

7. Характер доводов истца как основание для отказа

Доводы административного истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с её точки зрения, изменений в действующее законодательство в части необходимости регламентации иного порядка признания помещения непригодным для проживания, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

8. Применение норм КАС РФ

В соответствии с пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если нормативный правовой акт или его отдельные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы истца, в удовлетворении административного иска следует отказать.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле ВС РФ рассматривал дело в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ). Таким образом, анализ ошибок нижестоящих судов не применим, так как это первоинстанционное рассмотрение в ВС РФ.

Однако суд учитывал судебные акты, на которые ссылалась истец, содержащие выводы о том, что отсутствие в постановлении органа местного самоуправления ссылки на невозможность ремонта и реконструкции непригодного для проживания жилого помещения лишает лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий, права на применение пункта 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ. ВС РФ не согласился с логикой этих выводов, указав, что правила внеочередного предоставления жилых помещений имеют иной предмет правового регулирования и не зависят от формулировки в заключении комиссии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-61 демонстрирует строгий подход к проверке соответствия нормативных правовых актов актам большей юридической силы. Суд установил, что:

1. Правовая база полномочий Правительства РФ на издание Положения прочна и основана на части 4 статьи 15 ЖК РФ, которая прямо отнесла установление оснований и порядка признания помещений непригодными к дискреции Правительства.

2. Структура пункта 47 логична и не предусматривает произвольного применения — комиссия выбирает один из семи вариантов решений в зависимости от фактического состояния помещения.

3. Разграничение предметов регулирования между Положением (порядок признания) и статьёй 57 ЖК РФ (правила внеочередного предоставления) корректно: первое не должно содержать норм, относящихся ко второму.

4. Судебный контроль остаётся полным: суды могут отменять незаконные или необоснованные акты комиссии и органов власти, восстанавливая права граждан (позиция КС РФ № 55-П).

5. Доводы истца носили характер просьбы об изменении законодательства, а не указания на его противоречие, что не является основанием для удовлетворения иска об оспаривании НПА.

Решение соответствует принципам публичного права, включая законность, определённость нормативных предписаний и защиту прав граждан через судебный контроль над применением нормативных актов.