АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АШГ25-13; Апелляционное определение ВС РФ от 21 февраля 2025 г.
Состав Апелляционной коллегии ВС РФ:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н.
- Секретарь: Иванов В.Н.
- Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны спора:
- Административный истец: Сисюкин Евгений Евгеньевич (собственник домовладения, потребитель коммунальной услуги газоснабжения)
- Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель Кордюкова Е.А.)
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); жилищно-коммунальное право.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула
Сисюкин Е.Е., собственник домовладения, газоснабжение которого осуществлялось на основании договора поставки природного газа, обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими подпунктов «а»–«ж» пункта 85¹ Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила). Оспариваемые подпункты устанавливают перечень сведений и информации, подлежащих внесению в акты проверки приборов учета, акты о выявлении несанкционированного подключения и акты о несанкционированном вмешательстве в работу прибора учета. Административный истец ссылался на противоречие этих норм части 3 статьи 1, части 1¹ статьи 157 Жилищного кодекса РФ, статьям 4–9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», а также на их несогласованность с другими положениями Правил и нарушение принципа правовой определенности. Административный истец указал, что оспариваемые положения были применены при рассмотрении гражданского дела о признании незаконным акта проверки газового оборудования и приборов учета, и полагал, что такой акт не может служить доказательством несанкционированного вмешательства в работу прибора учета.
Решения нижестоящих инстанций
Решение ВС РФ от 3 декабря 2024 г. (дело № АКПИ24-912): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемые подпункты пункта 85¹ Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и были приняты Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия и введения в действие.
Апелляционное производство
Сисюкин Е.Е. подал апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе он просил отменить решение и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, утверждая, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, не учтены фактические обстоятельства, нарушены нормы материального и процессуального права. Административный истец указал, что суд не рассмотрел заявленное требование по существу, поскольку не принял во внимание направленное им уточненное требование о признании подпунктов «а»–«ж» пункта 85¹ Правил недействующими в части их произвольного и самостоятельного применения вне правового регулирования, предусмотренного для установления и фиксации факта несанкционированного вмешательства в работу прибора учета газа и оснований для перерасчета платы за коммунальную услугу газоснабжения с повышающим коэффициентом. В жалобе также указано на неправомерное неприменение судом части 3 статьи 1 ЖК РФ, ошибочное применение и истолкование части 1¹ статьи 157 ЖК РФ, статей 5–9 Закона об обязательных требованиях, а также на нарушение предписаний части 4 статьи 180 и неправильное применение пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Правительство РФ в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Административный истец в судебное заседание апелляционной инстанции не явился.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Правовой конфликт возникает между интересом собственника жилого помещения (потребителя коммунальной услуги) в защите своих прав при составлении актов проверки приборов учета и полномочиями Правительства РФ по установлению процедурных требований к форме и содержанию таких актов. Административный истец оспаривает конституционность и законность детализированного перечня сведений, подлежащих включению в акты о несанкционированном вмешательстве в работу приборов учета, утверждая, что эти требования произвольны, не согласованы с иными положениями Правил и нарушают принцип правовой определенности. Спор касается также вопроса о том, может ли акт, составленный в соответствии с подпунктами «а»–«ж» пункта 85¹ Правил, служить доказательством факта несанкционированного вмешательства в работу прибора учета при применении повышающего коэффициента к плате за коммунальную услугу.
Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения Правил, поскольку затрагивает баланс между правами потребителей коммунальных услуг и полномочиями исполнителей (поставщиков) по контролю за состоянием приборов учета, на основании показаний которых рассчитывается плата за коммунальные услуги.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной вопрос: Соответствуют ли подпункты «а»–«ж» пункта 85¹ Правил предоставления коммунальных услуг, устанавливающие перечень сведений и информации, подлежащих внесению в акты проверки приборов учета и акты о несанкционированном вмешательстве в работу прибора учета, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, части 3 статьи 1 и части 1¹ статьи 157 Жилищного кодекса РФ, статьям 5–9 Федерального закона № 247-ФЗ)?
Производный вопрос: Может ли суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля исследовать фактические обстоятельства конкретного спора (гражданского дела о признании незаконным акта проверки) и переоценивать судебные акты, вынесенные по этому спору?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Подпункты «а»–«ж» пункта 85¹ Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права административного истца. Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия и введения в действие. Положения, регламентирующие порядок проверки приборов учета, на основании показаний которых рассчитывается плата за коммунальные услуги, в полной мере согласуются с нормами Жилищного кодекса РФ и не противоречат принципам установления и оценки применения обязательных требований, предусмотренным Законом об обязательных требованиях. При рассмотрении административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля суд не вправе исследовать фактические обстоятельства конкретного спора и переоценивать судебные акты, основанные на оценке этих обстоятельств.
B. Развёрнутое обоснование
1. Полномочия Правительства РФ и порядок принятия Правил
Апелляционная коллегия ВС РФ исходит из того, что согласно части 4 статьи 5 и части 1 статьи 157 (в редакции, действовавшей до 5 мая 2020 г.) Жилищного кодекса РФ, а также Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия и введения в действие.
Суд отмечает, что Правила утверждены постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354, официально опубликованы 30 мая 2011 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 22 и 1 июня 2011 г. в «Российской газете» № 116. Пункт 85¹ Правил введен постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2016 г. № 1498, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 декабря 2016 г., опубликованным в «Собрании законодательства Российской Федерации» 9 января 2017 г. № 2 и в «Российской газете» 13 января 2017 г. № 6, и действует в редакции постановления Правительства РФ от 29 июня 2020 г. № 950. Нормативные правовые акты о внесении изменений в Правила также изданы с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения в действие.
В настоящее время полномочия Правительства РФ по установлению правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов закреплены в части 1¹ статьи 157 Жилищного кодекса РФ.
2. Нормативная база регулирования порядка учета и проверки приборов учета
Суд указывает, что согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
Порядок учета коммунальных услуг с использованием приборов учета, основания и порядок проведения проверок состояния приборов учета и правильности снятия их показаний определены в разделе VII Правил.
3. Требования к защищенности приборов учета и процедура проверки
Апелляционная коллегия ВС РФ подробно излагает содержание пункта 81¹ Правил, который устанавливает требование о защищенности прибора учета от несанкционированного вмешательства и предоставляет исполнителю право установить контрольные пломбы и индикаторы антимагнитных пломб, пломбы и устройства, позволяющие фиксировать факт несанкционированного вмешательства в работу прибора учета, а также конструкции, защищающие приборы учета от несанкционированного вмешательства в их работу.
При проведении исполнителем, а в случаях, предусмотренных пунктом 81¹ Правил, гарантирующим поставщиком, сетевой организацией проверки состояния прибора учета проверке подлежат:
- целостность прибора учета, отсутствие механических повреждений, отсутствие не предусмотренных изготовителем отверстий или трещин, плотное прилегание стекла индикатора;
- наличие и сохранность контрольных пломб и индикаторов антимагнитных пломб, а также пломб и устройств, позволяющих фиксировать факт несанкционированного вмешательства в работу прибора учета, а также наличие информации о несанкционированном вскрытии клеммной крышки прибора учета электрической энергии и факта события воздействия магнитных полей на элементы прибора учета электрической энергии в соответствии с предельными значениями, определенными Правилами предоставления доступа к минимальному набору функций интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности);
- отсутствие свободного доступа к элементам коммутации (узлам, зажимам) прибора учета, позволяющим осуществлять вмешательство в работу прибора учета.
Нарушение показателей, указанных в этих требованиях, признается несанкционированным вмешательством в работу прибора учета. При обнаружении в ходе проверки указанных нарушений исполнитель составляет акт о несанкционированном вмешательстве в работу прибора учета в порядке, установленном Правилами.
4. Содержание подпунктов «а»–«ж» пункта 85¹ Правил и их назначение
Суд отмечает, что подпункты «а»–«ж» пункта 85¹ Правил содержат перечень сведений и информации, подлежащих внесению в акты проверки прибора учета, акты о выявлении несанкционированного подключения, акты о несанкционированном вмешательстве в работу прибора учета и отражающих состояние прибора учета, фактические обстоятельства, имевшие место при проведении проверки, и выявленные нарушения.
Конкретно, подпункты устанавливают требование о включении в акты следующих сведений:
- подпункт «а»: дата, место, время составления акта;
- подпункт «б»: обстоятельства, в связи с которыми проводилась проверка, и выявленные нарушения;
- подпункт «в»: состав лиц, участвовавших в проверке, составлении акта;
- подпункт «г»: подписи исполнителя (его представителя), а в случаях, предусмотренных пунктом 80¹ Правил, гарантирующего поставщика, потребителя (его представителя);
- подпункт «д»: отметка об отказе потребителя (его представителя) от подписания указанного акта, в том числе информация о причинах такого отказа (при наличии);
- подпункт «е»: возражения (позиция) потребителя (его представителя) в связи с выявленным нарушением;
- подпункт «ж»: иные обстоятельства, связанные с выявленным нарушением.
5. Согласованность оспариваемых норм с Жилищным кодексом РФ и Законом об обязательных требованиях
Апелляционная коллегия ВС РФ устанавливает, что названные положения, регламентирующие отношения, касающиеся порядка проверки приборов учета, на основании показаний которых рассчитывается плата за коммунальные услуги, в полной мере согласуются с нормами Жилищного кодекса РФ, включая часть 1¹ статьи 157, закрепляющую полномочия Правительства РФ по утверждению правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, не противоречат принципам установления и оценки применения обязательных требований, предусмотренным статьями 5–9 Закона об обязательных требованиях, и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.
6. Отсутствие ограничения жилищных прав потребителей
Суд отклоняет довод административного истца о противоречии оспариваемых норм части 3 статьи 1 Жилищного кодекса РФ, согласно которой жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Апелляционная коллегия ВС РФ указывает, что оспариваемые нормы каким-либо образом не ограничивают жилищные права потребителей при составлении актов, указанных в пунктах 62, 81¹, 82 и 85¹ Правил (в том числе акта о несанкционированном вмешательстве в работу прибора учета). Более того, подпунктами «д», «е» пункта 85¹ Правил предусмотрена возможность отказа потребителя от подписания акта с изложением причин такого отказа, а также внесения в акт возражений (позиции) потребителя в связи с выявленными нарушениями, что направлено на обеспечение его прав и законных интересов.
7. Отклонение довода о несоответствии оспариваемых норм другим положениям Правил
Суд обоснованно отклоняет довод административного истца о несоответствии оспариваемых положений другим нормам Правил, ссылаясь на пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, закрепляющий, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Апелляционная коллегия ВС РФ указывает, что какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному определял перечень сведений, подлежащих включению в акты, указанные в пунктах 62, 81¹, 82 и 85¹ Правил, не имеется.
8. Пределы абстрактного нормоконтроля и недопустимость исследования фактических обстоятельств конкретного спора
Апелляционная коллегия ВС РФ дает принципиально важное указание на пределы абстрактного нормоконтроля. Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Следовательно, при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
9. Оценка доводов о неправильном определении обстоятельств и неучете фактических обстоятельств
Суд отклоняет доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также не учтены фактические обстоятельства. В обжалуемом решении отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для данного дела, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, а его содержание с учетом особенностей рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов отвечает требованиям статьи 180 названного кодекса.
10. Недопустимость переоценки судебных актов по гражданскому делу в рамках абстрактного нормоконтроля
Апелляционная коллегия ВС РФ дает критически важное указание относительно уточненного требования административного истца. Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не принял во внимание направленное административным истцом уточненное требование о признании подпунктов «а»–«ж» пункта 85¹ Правил не действующими в части их произвольного и самостоятельного применения вне правового регулирования, предусмотренного для установления и фиксации факта несанкционированного вмешательства в работу прибора учета газа и оснований для перерасчета платы за коммунальную услугу газоснабжения с повышающим коэффициентом, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения.
В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. Судом первой инстанции при проверке законности оспариваемых предписаний Правил требования приведенного законоположения соблюдены.
Указанный довод Сисюкина Е.Е. сводится, по существу, к несогласию с принятыми судебными постановлениями по гражданскому делу по его иску о признании незаконным акта проверки газового оборудования и приборов учета и с применением по данному делу подпунктов «а»–«ж» пункта 85¹ Правил. Однако при рассмотрении настоящего административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ не вправе осуществлять проверку законности и обоснованности названных судебных актов, основанных на оценке фактических обстоятельств конкретного спора с участием административного истца.
11. Итоговая оценка законности оспариваемых норм
Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых положений Правил подробно мотивированы и соответствуют действующему законодательству.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункты «а»–«ж» пункта 85¹ Правил не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, отказал Сисюкину Е.Е. в удовлетворении заявленного требования.
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Апелляционная коллегия ВС РФ не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд применил правильный критерий оценки законности оспариваемого нормативного правового акта — соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).
Апелляционная коллегия ВС РФ подтверждает, что:
-
Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ — согласно части 1¹ статьи 157 Жилищного кодекса РФ Правительство РФ уполномочено устанавливать правила предоставления коммунальных услуг.
-
Порядок принятия и введения в действие соблюден — Правила официально опубликованы в установленном порядке, пункт 85¹ введен и изменялся в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736.
-
Оспариваемые нормы не противоречат актам большей юридической силы — подпункты «а»–«ж» пункта 85¹ согласуются с частью 1¹ статьи 157 Жилищного кодекса РФ, не противоречат статьям 5–9 Федерального зак
