ВС отменил отмену заключения о лишении гражданства: паспорт выдан незаконно

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 5-КАД24-67-К2 от 22 января 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Биров Руслан Борисович (гражданин, оспаривающий решение органа власти) - Административный ответчик: МВД по Кабардино-Балкарской Республике (орган, наделённый государственными полномочиями)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями (конкретно — оспаривание заключения органа миграции о признании лица не состоящим в гражданстве Российской Федерации)

Исходное дело: Административное дело № 2а-91/2023 (2а-936/2024) по административному исковому заявлению к МВД по Кабардино-Балкарской Республике

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Биров Р.Б., родившийся 8 октября 2004 года в городе Тбилиси (Грузинская ССР), обратился в суд с требованием: 1. Признать незаконным заключение МВД по Кабардино-Балкарской Республике от 30 мая 2021 года, которым он признан не состоящим в гражданстве Российской Федерации, а выданные ему паспорта гражданина РФ — недействительными; 2. Возложить на МВД обязанность признать его приобретшим и состоящим в гражданстве Российской Федерации с 8 октября 2004 года (дата выдачи первого паспорта).

Основание требования: Биров ссылался на то, что его мать является гражданкой Российской Федерации, что, согласно пункту «а» статьи 18 Закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1, даёт основание для приобретения гражданства в порядке регистрации.

Фактические обстоятельства

• 8 октября 2004 года ОВД г. Георгиевска Ставропольского края выдал паспорт гражданина РФ на имя Броян Р.К. (первоначальная фамилия и отчество);
• 12 августа 2005 года административный истец переменил фамилию и отчество;
• 1 октября 2005 года переоформлен паспорт в связи с переменой фамилии;
• 6 ноября 2007 года выдан новый паспорт в связи с утратой предыдущего;
• На основании запроса УФСБ России по КБР Управление по вопросам миграции МВД по КБР провело проверку;
• 30 мая 2021 года утверждено оспариваемое заключение.

Основания заключения МВД: - Биров Р.Б. и его законные представители (граждане Грузии) не обращались с заявлением о приёме в гражданство РФ; - Решение о приёме в гражданство не принималось; - Факт проживания административного истца и его матери по состоянию на 6 февраля 1992 года на территории РФ не подтверждён; - Сведения о наличии гражданства РФ у его родителей в автоматизированных системах и базах данных РФ отсутствуют.

Судебная история

Решение суда первой инстанции (Гагаринский районный суд г. Москвы, 20 июля 2023 года): - В удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное определение (Московский городской суд, 9 ноября 2023 года): - Оставило решение суда первой инстанции без изменения.

Кассационное определение (Второй кассационный суд общей юрисдикции, 3 июля 2024 года): - Отменило судебные акты нижестоящих судов; - Направило дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационная жалоба в ВС РФ: - МВД по КБР просило отменить кассационное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции и апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом государства в контроле над приобретением гражданства, предотвращении незаконной выдачи документов, удостоверяющих гражданство, и защите целостности системы гражданства;

2. Правами и законными интересами гражданина на признание его гражданства, защиту от произвольного лишения статуса, на основе которого он прожил более 20 лет, реализуя права и обязанности гражданина РФ.

Материально-правовой аспект: Толкование норм Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и Закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1, в частности: - Условия приобретения гражданства в порядке регистрации (наличие родственника по прямой восходящей линии — гражданина РФ); - Основания для отмены решений о приобретении гражданства (статья 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года); - Юридическая сила документов, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством (статья 42).

Процессуальный аспект: - Распределение бремени доказывания при оспаривании решений органов, наделённых публичными полномочиями (статья 62 КАС РФ); - Активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов власти (статья 14 КАС РФ); - Правильное применение норм материального права судом кассационной инстанции (статья 328 КАС РФ); - Соответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам (статья 227 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имелись ли у суда кассационной инстанции установленные процессуальным законом основания для отмены вступивших в законную силу судебных актов нижестоящих судов?

2. Правильно ли суд кассационной инстанции применил норму части 3 статьи 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года при рассмотрении дела, в котором административным ответчиком не было принято решение о приобретении гражданства ни в отношении административного истца, ни в отношении его родителей?

3. Являются ли обстоятельства, указанные кассационным судом (устойчивая правовая связь с РФ, длительность проживания, отсутствие виновных действий со стороны административного истца), основанием для отмены заключения органа миграции, выданного в соответствии с требованиями нормативных правовых актов?

4. Нарушает ли права административного истца заключение МВД, признающее его не состоящим в гражданстве РФ, если оно основано на установлении факта незаконной выдачи ему паспорта гражданина РФ при отсутствии на то законных оснований?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что суд кассационной инстанции допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, неправильно применив нормы о гражданстве и переоценив установленные нижестоящими судами обстоятельства. Заключение МВД, соответствующее требованиям нормативных правовых актов, определяющих основания, условия и порядок приобретения гражданства РФ, не нарушает прав административного истца, поскольку основано на установлении бесспорного факта незаконной выдачи ему паспорта при отсутствии законных оснований. Устойчивая правовая связь с государством и длительность проживания не могут служить основанием для отмены такого заключения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база приобретения гражданства

Верховный Суд указал, что вопросы приобретения и прекращения гражданства РФ на момент принятия заключения регулировались: - Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; - Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (с последующими изменениями).

Согласно части 7 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 года, наличие у лица гражданства РФ либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, международных договоров, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие соответствующего гражданства.

1.2. Приобретение гражданства в порядке регистрации

Согласно пункту «а» статьи 18 Закона от 28 ноября 1991 года, в порядке регистрации гражданство РФ приобретают лица, у которых родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ.

Однако Верховный Суд подчеркнул, что для приобретения гражданства в таком порядке необходимо наличие документов, свидетельствующих о принадлежности лица к гражданству РФ. Материалами дела подтверждается, что при обращении в 2004 году с заявлением о выдаче паспорта Биров Р.Б. представил только свидетельство о рождении, выданное отделом ЗАГС Октябрьского района города Тбилиси, и не представил иных документов, свидетельствующих о его принадлежности к гражданству РФ.

1.3. Условия выдачи паспорта гражданина РФ

Согласно пункту 40 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ (утверждено Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 года № 1325), паспорт гражданина РФ выдаётся лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему гражданство РФ.

Согласно пункту 45 Положения, наличие гражданства РФ удостоверяется: - Для лиц до 14 лет: свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства РФ; - Для лиц старше 14 (16) лет: паспортом гражданина СССР образца 1974 года с указанием гражданства РФ, либо с вкладышем, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории РФ на 6 февраля 1992 года.

1.4. Требования к документам при получении паспорта

Согласно Инструкции о порядке выдачи, замены, учёта и хранения паспортов гражданина РФ (приказ МВД РФ от 15 сентября 1997 года № 605), для получения паспорта гражданин должен представить: - Лично заполненное заявление о выдаче (замене) паспорта по форме № 1П; - Свидетельство о рождении; - Документы о принадлежности к гражданству РФ.

Биров Р.Б. не представил документов о принадлежности к гражданству РФ, что явилось нарушением установленного порядка.

1.5. Юридическая сила документов, выданных по ранее действовавшему законодательству

Согласно статье 42 Федерального закона от 31 мая 2002 года, документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве РФ, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом.

Верховный Суд указал, что под надлежаще оформленным документом следует понимать документ, выданный в порядке, установленном законодательством, уполномоченным органом (должностным лицом). Паспорт, выданный Бирову без представления документов о принадлежности к гражданству РФ, не был надлежаще оформлен.

1.6. Неправильное применение статьи 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года

Суд кассационной инстанции ссылался на часть 3 статьи 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года, которая предусматривает, что в случае принятия общего решения о российском гражданстве в отношении супругов и детей и установления факта представления одним из них подложных документов или заведомо ложных сведений, отмена решения о приобретении гражданства в части, касающейся указанного лица, не влечёт за собой отмену решения в части, касающейся супруга (супруги) и (или) детей.

Однако Верховный Суд справедливо указал, что эта норма не применима к данному делу, поскольку заключение МВД основано на иных фактических обстоятельствах: административным ответчиком сделан вывод об отсутствии решения о гражданстве как в отношении Бирова Р.Б., так и его родителей. Статья 22 регулирует ситуацию, когда решение о гражданстве было принято, но затем отменено. В данном случае решение о гражданстве никогда не принималось.

1.7. Проверка законности выдачи документов о гражданстве

Согласно пункту 51 Положения, при возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи документа, удостоверяющего гражданство РФ, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи указанного документа.

Согласно пункту 52 Положения, после получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки с указанием обстоятельств, свидетельствующих о наличии или отсутствии у лица гражданства РФ.

МВД по КБР надлежащим образом провело проверку и составило мотивированное заключение, соответствующее требованиям законодательства.

2. Процессуальные основания

2.1. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов.

Верховный Суд установил, что суд кассационной инстанции не привёл правовые нормы, регулирующие возникшие между сторонами отношения, которым оспариваемое решение не соответствует. Это является существенным нарушением процессуального права.

2.2. Неправильное применение норм материального права

Согласно пункту 1 и 2 части 3 статьи 310 КАС РФ, неправильным применением норм материального права является неприменение закона, подлежащего применению, или применение закона, не подлежащего применению.

Суд кассационной инстанции применил статью 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года, которая не подлежала применению к данному делу, поскольку не регулировала спорные отношения.

2.3. Переоценка установленных обстоятельств

Суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты, переоценил установленные нижестоящими судами обстоятельства, в частности: - Факт непроживания Бирова Р.Б. и его матери по состоянию на 6 февраля 1992 года на территории РФ; - Отсутствие документов, свидетельствующих о принадлежности к гражданству РФ.

2.4. Требования к оспариванию решений органов публичной власти (статья 227 КАС РФ)

При рассмотрении дела об оспаривании решения органа, наделённого государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в частности, соответствует ли его содержание нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Суд отказывает в удовлетворении требований о признании оспариваемого решения незаконным, если признаёт его соответствующим нормативным правовым актам и не нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца (часть 2 статьи 227 КАС РФ).

Нижестоящие суды правильно установили, что заключение МВД соответствует требованиям нормативных правовых актов.

2.5. Бремя доказывания

Хотя Верховный Суд не развивает подробно вопрос о распределении бремени доказывания, из его позиции следует, что при оспаривании решений органов публичной власти административный истец должен представить доказательства, подтверждающие наличие законных оснований для выдачи ему документа о гражданстве. Биров Р.Б. не представил таких доказательств.

3. Позиции Конституционного Суда РФ

Верховный Суд ссылается на постановления Конституционного Суда РФ (от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П), в которых отмечается, что федеральный законодатель вправе определять средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина и устанавливать их ограничения при условии, что такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены публичными интересами, перечисленными в статье 55 (часть 3) Конституции РФ.

Контроль государства над приобретением гражданства является публичным интересом, обусловленным необходимостью защиты целостности системы гражданства и предотвращения незаконной выдачи документов.

4. Принципы публичного права

4.1. Законность

Заключение МВД основано на установлении факта нарушения установленного порядка выдачи паспорта гражданина РФ. Это соответствует принципу законности, закреплённому в статье 1 КАС РФ.

4.2. Соразмерность

Хотя признание лица не состоящим в гражданстве РФ влечёт неблагоприятные правовые последствия, такое решение принимается исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны должностных лиц, допустивших возможность выдачи лицу паспорта при отсутствии на то законных оснований.

4.3. Защита законных ожиданий

Верховный Суд признаёт, что длительность проживания Бирова Р.Б. на основании паспорта гражданина РФ (более 20 лет) создала определённые правовые ожидания. Однако эти ожидания не могут быть защищены, если они основаны на незаконно выданном документе.

4.4. Право на судебную защиту

Верховный Суд указывает, что Биров Р.Б., как лицо, документированное действительным до 25 июля 2032 года удостоверением личности лица без гражданства в РФ, не лишён права в установленном законом порядке обратиться в уполномоченный орган по вопросу о приёме в гражданство РФ. Таким образом, право на судебную защиту не нарушается, поскольку у административного истца остаётся возможность обратиться с заявлением о приёме в гражданство в общем порядке.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда кассационной инстанции

1. Неверное толкование материального закона

Суд кассационной инстанции неправильно применил часть 3 статьи 22 Федерального закона от 31 мая 2002 года, которая регулирует ситуацию отмены решения о приобретении гражданства в отношении одного из супругов или детей. Эта норма не применима к делу, в котором решение о гражданстве никогда не принималось.

2. Отсутствие ссылки на применяемые нормы права

Суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты, не привёл правовые нормы, регулирующие возникшие между сторонами отношения, которым оспариваемое решение не соответствует. Это нарушает требование статьи 227 КАС РФ о необходимости проверки соответствия оспариваемого решения нормативным правовым актам.

3. Переоценка установленных обстоятельств

Суд кассационной инстанции переоценил значение следующих обстоятельств: - Устойчивой правовой связи Бирова Р.Б. с РФ; - Длительности его проживания в РФ (более 20 лет); - Отсутствия виновных действий со стороны административного истца; - Решения Волоколамского городского суда от 9 января 2023 года.

Эти обстоятельства не могут служить основанием для отмены заключения, выданного в соответствии с требованиями нормативных правовых актов.

4. Неправильное толкование решения Волоколамского городского суда

Суд кассационной инстанции ошибочно истолковал решение Волоколамского городского суда от 9 января 2023 года, полагая, что оно устанавливает факт проживания Бирова Р.Б. и его матери на территории РФ по состоянию на 6 февраля 1992 года. На самом деле данным судебным актом признано незаконным заключение МВД от 17 июня 2020 года об отсутствии у матери Бирова гражданства РФ, поскольку в ходе проверки факт её проживания по указанному адресу не проверялся. Это не означает, что факт проживания был установлен.

Более того, 26 января 2024 года Министром МВД по КБР утверждено новое заключение, которым мать Бирова признана не состоящей в гражданстве РФ.

5. Игнорирование активной роли суда

Хотя суд кассационной инстанции указал на необходимость проверки определённых обстоятельств, он не установил, какие нормы материального права не были применены нижестоящими судами и почему эти обстоятельства имеют значение для применения этих норм.

Правильность позиции нижестоящих судов

Суды первой и апелляционной инстанций правильно: 1. Установили, что Биров Р.Б. не представил документов, свидетельствующих о принадлежности к гражданству РФ; 2. Установили, что факт проживания Бирова Р.Б. и его матери по состоянию на 6 февраля 1992 года на территории РФ не подтверждён; 3. Установили, что в автоматизированных системах и базах данных РФ отсутствует информация об обращении Бирова Р.Б. или его родителей с заявлением о приёме в гражданство РФ; 4. Сделали вывод о правомерности заключения МВД; 5. Отказали в удовлетворении административного иска.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 июля 2024 года отменено.

2. Решение Гагаринского районного суда города Москвы от 20 июля 2023 года оставлено в силе.

3. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 9 ноября 2023 года оставлено в силе.

Правовые последствия: - Заключение МВД по Кабардино-Балкарской Республике от 30 мая 2021 года о признании Бирова Р.Б. не состоящим в гражданстве РФ и о недействительности выданных ему паспортов признано законным; - Административный иск Бирова Р.Б. о признании заключения незаконным и возложении обязанности признать его состоящим в гражданстве РФ отклонён; - Биров Р.Б. имеет право обратиться в уполномоченный орган по вопросу о приёме в гражданство РФ в установленном законом порядке.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в контроле над гражданством

Определение подтверждает, что государство имеет право и обязанность контролировать законность выдачи документов