ВС РФ: коммунальные организации не вправе требовать персональные данные граждан у МВД

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А72-10657/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 306-ЭС25-10567

Дата принятия: 28 мая 2026 г. (резолютивная часть объявлена 27 мая 2026 г., полный текст изготовлен 28 мая 2026 г.)

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Антонова М.К. - Судьи: Тютин Д.В., Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Акционерное общество «Ульяновскэнерго» (гарантирующий поставщик электрической энергии, оператор персональных данных) - Ответчик: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ульяновской области (орган исполнительной власти в сфере внутренних дел) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): ООО «Юго-Запад», ООО «Управляющая компания «Дельта», ООО «Управляющая компания «Рассвет», ООО «УК Согласие», ООО «УлЛэнд», ООО «Управляющая компания «Коммунальный стандарт», ООО УК «Кристалл»

Категория спора: Административно-правовой спор о признании недействительным решения органа исполнительной власти об отказе в предоставлении информации; спор в сфере защиты персональных данных и информационного права

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

АО «Ульяновскэнерго», являющееся гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Ульяновской области и включённым в Реестр операторов, осуществляющих обработку персональных данных (регистрационный № 10-0124052, приказ от 10 августа 2010 г. № 544), направило в Управление МВД России по Ульяновской области запрос от 29 мая 2024 г. № 1507/27-3. В запросе общество требовало предоставить информацию о фамилии, имени, отчестве, дате и месте рождения, реквизитах документов, удостоверяющих личность собственников и пользователей, зарегистрированных в жилых помещениях на территории Засвияжского района. Обоснование: необходимость надлежащего исполнения обязательств по договорам о предоставлении коммунальной услуги по электроснабжению и принудительного взыскания задолженности. Управление МВД отказало в предоставлении сведений, указав на их персональный характер и невозможность разглашения без согласия субъектов персональных данных, рекомендовав осуществить запрос через органы судебной власти. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения управления недействительным и возложении обязанности предоставить информацию.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Ульяновской области (решение от 30 января 2025 г.): Удовлетворил заявление общества. Суд исходил из того, что общество как оператор персональных данных потребителей и исполнитель коммунальной услуги вправе обрабатывать персональные данные потребителей и запрашивать у уполномоченных органов сведения о персональных данных в целях и объеме, установленном законодательством и договором, для исполнения условий публичного договора. Суд указал, что у общества должны быть сведения, позволяющие идентифицировать собственников/нанимателей помещений для реализации защиты прав и экономических интересов организации по получению платы за услугу и принудительному взысканию задолженности.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 1 апреля 2025 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с его обоснованием.

Арбитражный суд Поволжского округа (постановление от 4 сентября 2025 г.): Оставил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда без изменения.

Процессуальная история в ВС РФ

Определением судьи ВС РФ от 8 декабря 2025 г. № 306-ЭС25-10567 в передаче кассационной жалобы управления для рассмотрения в судебном заседании СКЭС отказано. Определением заместителя Председателя ВС РФ Крупнова И.В. от 17 апреля 2026 г. определение судьи отменено, кассационная жалоба управления вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя противоположными подходами к обработке и предоставлению персональных данных граждан:

1. Позиция судов нижестоящих инстанций: Ресурсоснабжающие организации (коммунальные поставщики), являясь операторами персональных данных потребителей и исполнителями публичных договоров, имеют право запрашивать у органов внутренних дел полные персональные данные граждан (ФИО, паспортные данные) для надлежащего исполнения обязательств по договорам и взыскания задолженности.

2. Позиция органа исполнительной власти и ВС РФ: Органы внутренних дел, обладая информацией о гражданах в силу своих властных полномочий, не вправе предоставлять персональные данные третьим лицам (включая коммунальные организации) без согласия субъектов персональных данных, поскольку действующее законодательство не предусматривает такого права для ресурсоснабжающих организаций.

Принципиальное значение: Дело затрагивает фундаментальное противоречие между: - правом коммунальных организаций на обработку персональных данных потребителей для исполнения договорных обязательств; - конституционным правом граждан на защиту персональных данных и ограничением полномочий органов внутренних дел по их разглашению; - разграничением между информацией, необходимой для расчёта коммунальных услуг (количество проживающих), и избыточной персональной информацией (ФИО, паспортные данные).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Вправе ли ресурсоснабжающая организация (гарантирующий поставщик электроэнергии), являющаяся оператором персональных данных, требовать от органа внутренних дел предоставления полных персональных данных граждан (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, паспортные данные) без согласия этих граждан, ссылаясь на необходимость исполнения договоров о предоставлении коммунальной услуги и взыскания задолженности?

Производный вопрос: Содержит ли действующее законодательство о персональных данных и о полномочиях органов внутренних дел правовое основание для предоставления такой информации ресурсоснабжающим организациям в отсутствие согласия граждан?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Органы внутренних дел не вправе предоставлять ресурсоснабжающим организациям персональные данные граждан без согласия этих граждан, поскольку действующее законодательство не содержит указания на право ресурсоснабжающих организаций истребовать такие сведения, и обработка персональных данных допускается только в случаях, прямо установленных федеральным законом или с согласия субъекта персональных данных. Запрос общества содержал требование о предоставлении персональных данных, которые являются избыточными для целей расчёта коммунальных услуг, в связи с чем управление правомерно отказало в его удовлетворении.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа обработки персональных данных и её допустимые основания

Суд исходит из того, что обработка персональных данных регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных), который устанавливает исчерпывающий перечень оснований для обработки информации о физических лицах.

Согласно статье 3 Закона о персональных данных, обработка персональных данных включает в себя любое действие (операцию) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных.

В соответствии с пунктами 1, 2, 5 и 7 части 1 статьи 6 Закона о персональных данных обработка персональных данных допускается в следующих случаях: - с согласия субъекта персональных данных; - если она необходима для достижения целей, предусмотренных международным договором Российской Федерации или законом; - для осуществления и выполнения возложенных законодательством Российской Федерации на оператора функций, полномочий и обязанностей; - для исполнения договора, стороной которого либо выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных данных; - если обработка персональных данных необходима для осуществления прав и законных интересов оператора или третьих лиц либо для достижения общественно значимых целей, при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных.

Суд подчёркивает, что это — исчерпывающий перечень, и обработка персональных данных в отсутствие одного из этих оснований недопустима.

2. Обязанность операторов по защите персональных данных и ограничение на их разглашение

Статья 7 Закона о персональных данных устанавливает, что операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статья 19 Закона о персональных данных возлагает на оператора обязанность принимать необходимые правовые, организационные и технические меры или обеспечивать их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных.

3. Полномочия органов внутренних дел по обработке и предоставлению персональных данных

Суд анализирует специальное законодательство, регулирующее деятельность органов внутренних дел:

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»: В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о полиции полиция наделена правом обрабатывать данные о гражданах, необходимые для выполнения возложенных на неё обязанностей, с последующим внесением полученной информации в банки данных о гражданах.

Однако часть 5 статьи 17 Закона о полиции устанавливает строгое ограничение: содержащаяся информация в банках данных предоставляется государственным органам и их должностным лицам только в случаях, предусмотренных федеральным законом; правоохранительным органам иностранных государств и международным полицейским организациям – в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»: Статья 3 этого закона предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел ведет базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (далее – база данных), содержащий информацию, полученную от граждан, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных полномочных органов.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы вправе осуществлять обработку персональных данных, содержащихся в базе данных, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Однако в соответствии с частью 14 статьи 3 этого закона адресно-справочная информация предоставляется физическим и юридическим лицам по их запросам территориальным органом МВД России при наличии согласия лица, в отношении которого такая информация запрашивается.

Часть 15 статьи 3 предусматривает, что информация предоставляется органам государственной власти, органам местного самоуправления и Пенсионному Фонду Российской Федерации в случаях, когда это необходимо для осуществления ими своих полномочий, в том числе для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Суд делает вывод: Ресурсоснабжающие организации не входят в перечень субъектов, имеющих право на получение содержащихся в базе данных полиции сведений без согласия субъекта персональных данных.

4. Статус органов внутренних дел как обладателей информации

Суд подчёркивает, что с учётом правовой основы деятельности и в целях выполнения установленных требований полиция является обладателем информации, то есть органом, самостоятельно создающим информацию либо получающим на основании закона из других государственных органов, и наделена правом разрешать или ограничивать доступ к информации юридических и физических лиц.

Это означает, что полиция не просто хранит данные, но осуществляет контроль над их распространением в целях защиты прав граждан.

5. Отсутствие в законодательстве права ресурсоснабжающих организаций на получение персональных данных

Суд прямо указывает: «Действующее законодательство не содержит указания на право ресурсоснабжающих организаций истребовать в органах внутренних дел сведения о фамилии, имени, отчестве, паспортных данных физического лица. В частности, законодательством не предусмотрена возможность получения ресурсоснабжающими организациями такого рода сведений из базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации в отсутствие согласия гражданина.**

Это — ключевой вывод суда: отсутствие прямого законодательного основания означает недопустимость требования.

6. Анализ Федерального закона о государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства

Суд анализирует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон о ГИС ЖКХ).

Согласно части 8 статьи 7 этого закона, федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере миграции и осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и его территориальные органы размещают в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства (далее – ГИС ЖКХ) информацию, предусмотренную пунктом 8 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.

Пункт 8 части 1 статьи 6 предусматривает, что в системе должна размещаться информация о количестве зарегистрированных в жилых помещениях по месту пребывания и по месту жительства граждан.

7. Различие между необходимой и избыточной информацией для целей расчёта коммунальных услуг

Это — критически важный момент в позиции суда. Суд указывает:

«Для расчета платы за коммунальные услуги, в том числе по электроснабжению, газоснабжению, водоснабжению, водоотведению, обращению с твердыми коммунальными отходами согласно Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее - Правила № 354), необходим только показатель количества проживающих, в связи с чем требование общества о предоставлении персональных данных является избыточным и не предусмотренным законом.**

Суд подчёркивает, что в отсутствие данных о количестве проживающих в ГИС ЖКХ общество могло запросить у управления сведения, не носящие персональный характер.

Это означает, что суд признаёт право коммунальных организаций на получение информации о количестве проживающих (неперсональная информация), но отрицает право на получение полных персональных данных граждан.

8. Итоговый вывод о правомерности отказа управления

На основе всего вышеизложенного суд делает окончательный вывод:

«Таким образом, поскольку организации сферы жилищно-коммунального хозяйства не относятся к субъектам, имеющим право на получение содержащихся в базе данных полиции сведений без согласия субъекта персональных данных, в то время как запрос общества от 29 мая 2024 г. № 1507/27-3 содержал требование о предоставлении персональных данных, управление правомерно отказало в предоставлении запрошенной информации.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения

Суд применил следующий критерий: наличие в действующем федеральном законодательстве прямого указания на право ресурсоснабжающей организации требовать от органа внутренних дел предоставления персональных данных граждан без их согласия. Поскольку такого указания не обнаружено, а запрос содержал требование о предоставлении именно персональных данных (а не неперсональной информации о количестве проживающих), отказ управления признан правомерным.

Указания нижестоящим судам

Суд указал, что при рассмотрении настоящего спора судами трех инстанций были допущены существенные нарушения норм материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов.

Однако суд не передал дело на новое рассмотрение, поскольку фактические обстоятельства спора судами установлены, и суд счёл возможным принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований на основании статей 29111-29114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Распределение обязанностей

Суд не возложил на управление никаких дополнительных обязанностей, подтвердив его право отказать в предоставлении персональных данных. Вместе с тем, суд имплицитно признал, что управление вправе предоставлять неперсональную информацию (количество проживающих) в соответствии с Законом о ГИС ЖКХ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 30 января 2025 г. - Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 апреля 2025 г. - Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 4 сентября 2025 г. по делу № А72-10657/2024

2. Отказать в удовлетворении заявления акционерного общества «Ульяновскэнерго» о признании недействительным решения Управления МВД России по Ульяновской области от 2 июля 2024 г. № 3/245208352944 об отказе в предоставлении информации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от договорно-функционального к законодательно-ограничительному подходу

Суды нижестоящих инстанций применили договорно-функциональный подход, исходя из того, что коммунальная организация, исполняя публичный договор и являясь оператором персональных данных, имеет право обрабатывать персональные данные потребителей в целях исполнения договора и взыскания задолженности.

ВС РФ отвергает этот подход и применяет законодательно-ограничительный подход: право на обработку персональных данных возникает только при наличии прямого законодательного основания или согласия субъекта персональных данных. Отсутствие в законодательстве указания на право ресурсоснабжающих организаций требовать персональные данные означает недопустимость такого требования, несмотря на наличие договорных отношений.

2. Гармонизация с конституционными принципами защиты персональных данных

Определение гармонизирует практику арбитражных судов с конституционными принципами защиты персональных данных. Хотя в тексте определения нет прямых ссылок на Конституцию РФ, логика суда основана на принципе, что право на защиту персональных данных (статья 24 Конституции РФ) имеет приоритет над хозяйственными интересами коммунальных организаций в отсутствие прямого законодательного разрешения.

3. Разграничение между персональной и неперсональной информацией в сфере ЖКХ

Определение вводит важное разграничение: - Неперсональная информация (количество проживающих в жилом помещении) — может быть предоставлена коммунальным организациям в соответствии с Законом о ГИС ЖКХ и Правилами № 354, так как она необходима для расчёта платежей. - Персональная информация (ФИО, паспортные данные, дата и место рождения) — не может быть предоставлена без согласия граждан, поскольку законодательство не предусматривает такого права для ресурсоснабжающих организаций.

Это разграничение имеет практическое значение: коммунальные организации не лишены доступа к информации, необходимой для исполнения своих функций, но этот доступ ограничен неперсональными данными.

4. Последствия для ресурсоснабжающих организаций и арбитражных управляющих

Для ресурсоснабжающих организаций: - Они не могут требовать от органов внутренних дел предоставления персональных данных граждан без согласия этих граждан. - Для целей взыскания задолженности они должны использовать иные способы идентификации должников (судебные процедуры, запросы через суд, согласие граждан). - Они вправе получать неперсональную информацию о количестве проживающих через ГИС ЖКХ.

Для органов внутренних дел: - Определение подтверждает их право отказывать в предоставлении персональных данных ресурсоснабжающим организациям. - Они остаются обладателями информации и контролируют доступ к ней в целях защиты прав граждан.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Суд не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако логика определения содержит имплицитное предупреждение против попыток ресурсоснабжающих организаций обойти законодательство о защите персональных данных, ссылаясь на необходимость исполнения договорных обязательств. Суд чётко указывает, что договорные интересы не могут служить основанием для обработки персональных данных в отсутствие законодательного разрешения.

6. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Определение имеет широкое применение:

В сфере ЖКХ: - Управляющие компании, ремонтные организации, организации по вывозу отходов и другие субъекты ЖКХ не могут требовать от органов внутренних дел персональные данные граждан без их согласия. - Они должны получать информацию через ГИС ЖКХ или с согласия граждан.

В сфере защиты персональных данных в целом: - Определение подтверждает принцип, что обработка персональных данных допускается только при наличии одного из оснований, предусмотренных статьёй 6 Закона о персональных данных. - Договорные отношения сами по себе не являются достаточным основанием для требования органами исполнительной власти предоставления персональных данных третьих лиц.

В сфере взаимодействия органов внутренних дел с юридическими лицами: - Определение устанавливает, что органы внутренних дел вправе предоставлять информацию только тем субъектам, которые прямо указаны в законодательстве (государственные органы, органы местного самоуправления, Пенсионный фонд). - Расширение