ВС РФ: использование средств ОМС одного региона на программы других субъектов — нецелевое расходование

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-166489/2024 Арбитражного суда города Москвы; Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-15803.

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 29 июля 2026 г.; полный текст изготовлен 30 июля 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Попов В.В. - Судьи: Антонова М.К., Завьялова Т.В. (судья-докладчик)

Стороны спора: - Истец (истец по кассационной жалобе): Московский городской фонд обязательного медицинского страхования (МГФОМС) — уполномоченный орган в сфере обязательного медицинского страхования - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «ЭКО центр» — медицинская организация, оказывающая услуги по экстракорпоральному оплодотворению в системе ОМС

Категория спора: Административно-хозяйственный спор, связанный с контролем за целевым использованием средств обязательного медицинского страхования; спор о взыскании денежных средств, штрафа и неустойки за нецелевое расходование бюджетных средств внебюджетного фонда.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Московский городской фонд обязательного медицинского страхования в период с 01 февраля 2022 г. по 11 марта 2022 г. провел проверку ООО «ЭКО Центр» на предмет использования средств, полученных на финансовое обеспечение Территориальной программы ОМС города Москвы за 2020–2021 годы. По результатам проверки составлен Акт от 11 марта 2022 г. № 19/29, в котором выявлены нарушения: медицинская организация использовала средства ОМС города Москвы на оплату расходов по статьям бюджетной классификации (224 — арендная плата, 225 — содержание имущества, 310 — увеличение стоимости основных средств, 341 — медикаменты, 346 — медицинские расходные материалы), в том числе при реализации территориальных программ ОМС иных субъектов Российской Федерации, с которыми у общества были заключены самостоятельные договоры. Фонд потребовал возврата 45 365 490 рублей 96 копеек и уплаты штрафа в размере 10 % (4 536 549 рублей 10 копеек). Общество не исполнило требование, что послужило основанием для судебного иска.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 20 февраля 2025 г.): Удовлетворил исковые требования МГФОМС в полном объеме. Суд установил, что общество использовало средства ОМС города Москвы не по целевому назначению, что противоречит части 7 статьи 35 Федерального закона № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пункту 186 Правил ОМС (приказ МЗ РФ от 28 февраля 2019 г. № 108н) и пункту 4.9 Территориальных программ. Суд учел, что внутреннее Положение ООО «ЭКО Центр» о расходовании средств не соответствовало требованиям законодательства об ОМС, и придал преюдициальное значение судебным актам по делу № А40-124215/2022, в котором факт нецелевого расходования был всесторонне исследован и подтвержден.

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 18 сентября 2025 г.): Отменил решение суда первой инстанции и отказал в иске. Апелляционный суд исходил из того, что спорные денежные средства были израсходованы на оказание медицинской помощи пациентам, застрахованным в иных субъектах Российской Федерации в рамках гарантий, предусмотренных законодательством об ОМС, и потому не могут расцениваться как использованные не по целевому назначению. Суд учел, что средства ОМС являются федеральной собственностью, а территориальные фонды осуществляют лишь управление и контроль. Суд расценил письма территориальных фондов как доказательство того, что возмещение средств было произведено территориальными фондами напрямую Фонду.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 17 декабря 2025 г.): Оставил постановление апелляционного суда без изменения, поддержав его позицию.

Основание передачи в коллегию

Не согласившись с судебными актами апелляционной и кассационной инстанций, МГФОМС обратился с кассационной жалобой в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ. Определением судьи ВС РФ от 24 февраля 2026 г. в передаче жалобы было отказано, однако Определением Заместителя Председателя ВС РФ Крупнова И.В. от 26 июня 2026 г. жалоба вместе с делом была передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя противоположными подходами к квалификации использования средств ОМС одной территориальной программы на финансирование медицинской помощи в рамках программ иных субъектов Российской Федерации:

1. Позиция суда первой инстанции и МГФОМС: Использование средств ОМС, выделенных на финансирование Территориальной программы ОМС города Москвы, на оплату расходов при реализации программ ОМС иных субъектов Российской Федерации является нецелевым расходованием бюджетных средств, нарушающим принцип адресности и целевого характера бюджетных ассигнований, установленный Бюджетным кодексом РФ и Законом об ОМС.

2. Позиция апелляционного и кассационного судов: Поскольку средства ОМС являются федеральной собственностью и используются на оказание медицинской помощи в рамках гарантий, предусмотренных законодательством об ОМС (пусть и пациентам иных субъектов), такое использование не может квалифицироваться как нецелевое; кроме того, возмещение произведено территориальными фондами напрямую Фонду.

Спор имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - Толкование принципа целевого характера бюджетных средств в контексте многоуровневой системы ОМС; - Применение преюдициального значения судебных актов при наличии конкурирующих судебных решений по одним и тем же фактам; - Роль первичных банковских документов как доказательства исполнения финансовых обязательств в бюджетной сфере; - Ответственность медицинских организаций за нарушения, выявленные в ходе контрольных проверок территориальных фондов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли использование средств ОМС, выделенных на финансирование Территориальной программы ОМС одного субъекта Российской Федерации, на оплату расходов при реализации территориальных программ ОМС иных субъектов Российской Федерации квалифицироваться как нецелевое расходование бюджетных средств, влекущее обязанность медицинской организации по возврату указанных средств и привлечению к ответственности, если такое использование было выявлено в ходе проверки территориального фонда и подтверждено судебным актом, вступившим в законную силу?

Производные вопросы: - Имеет ли преюдициальное значение судебный акт по делу № А40-124215/2022, в котором Акт проверки был признан законным и обоснованным, при рассмотрении настоящего дела о взыскании средств? - Могут ли письма территориальных фондов о возмещении средств заменить первичные банковские документы, подтверждающие фактическое движение денежных средств? - Исключает ли последующее восстановление денежных средств ответственность медицинской организации за совершенное нарушение?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Использование средств ОМС, выделенных на финансирование Территориальной программы ОМС одного субъекта Российской Федерации, на оплату расходов при реализации программ ОМС иных субъектов Российской Федерации, квалифицируется как нецелевое расходование бюджетных средств, нарушающее принцип адресности и целевого характера бюджетных ассигнований. Медицинская организация обязана возвратить такие средства в бюджет территориального фонда и может быть привлечена к ответственности за совершенное нарушение. Преюдициальное значение судебного акта, признавшего Акт проверки законным и обоснованным, исключает возможность противоположного вывода в последующем деле и обеспечивает правовую определенность и непротиворечивость судебных актов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств как основание для квалификации нецелевого расходования

Судебная коллегия исходит из того, что в силу статьи 38 и пункта 1 статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Данный принцип имеет конституционное значение и обеспечивает надлежащее управление публичными финансами. Применительно к системе ОМС он означает, что средства, выделенные на финансирование Территориальной программы ОМС конкретного субъекта Российской Федерации, должны использоваться исключительно на цели, определенные этой программой, а не на финансирование программ иных субъектов.

2. Нормативное регулирование целевого использования средств ОМС

Согласно статье 21 Закона № 326-ФЗ средства ОМС формируются за счет различных источников, в том числе за счет средств федерального бюджета, передаваемых в бюджет Федерального фонда в случаях, установленных федеральными законами, в части компенсации выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на ОМС, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемых в бюджеты территориальных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Частью 5 статьи 26 Закона об ОМС предусмотрено, что расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения: выполнения территориальных программ ОМС; ведения дела по ОМС страховыми медицинскими организациями; выполнения функций органа управления территориального фонда. Таким образом, закон четко определяет цели, на которые могут расходоваться средства территориального фонда, и финансирование программ иных субъектов не входит в этот перечень.

3. Обязанность медицинской организации по возврату средств, использованных не по целевому назначению

Медицинская организация обязана возвратить средства, использованные не по целевому назначению, в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ). Данная норма устанавливает четкий механизм привлечения медицинских организаций к ответственности за нарушения, выявленные в ходе контроля.

4. Роль территориального фонда в контроле за целевым использованием средств ОМС

В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона об ОМС территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии. Такой контроль призван обеспечить соблюдение целевого характера расходования средств ОМС и исключить возможность их использования на цели, не предусмотренные законодательством и территориальными программами.

Согласно пункту 18 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26 марта 2021 г. № 255н, по результатам проверки составляется Акт проверки, включающий в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

5. Правовой статус Акта проверки территориального фонда

Таким образом, Акт проверки территориального фонда выступает в качестве итогового документа, который включает выводы о наличии в действиях проверяемого лица факта нецелевого использования бюджетных средств, а также фиксирует волеизъявление фонда, которое влечет для проверяемого лица юридически значимые последствия в виде обязанности возвратить в бюджет территориального фонда средства, израсходованные не по целевому назначению. Следовательно, Акт проверки территориального органа порождает правовые последствия для организации и является обязательным для исполнения, пока не доказана его незаконность.

6. Преюдициальное значение судебного акта и принцип правовой определенности

Судебная коллегия указывает, что факт нецелевого использования средств и законность предъявленных МГФОМС к медицинской организации требований уже был предметом судебного контроля в рамках дела № А40-124215/2022, оспоренный ООО «Эко Центр» Акт проверки, проведенной Фондом, признан судом законным и обоснованным. Таким образом, в спорных правоотношениях наступила правовая определенность, а факт причинения ущерба бюджету указанным юридическим лицом считается установленным.

Судебная коллегия ссылается на позицию Конституционного Суда Российской Федерации: «Признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.» (Постановление КС РФ от 21 декабря 2011 г. № 30-П; определения от 28 мая 2020 г. № 1133-О, от 25 апреля 2023 г. № 780-О и др.)

Введение же института преюдиции требует соблюдения баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как общеобязательность и непротиворечивость судебных решений, с одной стороны, и независимость суда и состязательность судопроизводства — с другой; такой баланс обеспечивается посредством установления пределов действия преюдициальности, а также порядка ее опровержения.

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации основания освобождения от доказывания установлены положениями статьи 69 названного Кодекса. Так, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица (часть 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

7. Недопустимость конкуренции судебных актов и нарушение исполнимости предыдущего решения

Учитывая тот факт, что оспариваемый Акт проверки был признан законным и действия общества получили надлежащую судебную оценку, следовательно противоположный вывод судов апелляционной и кассационной инстанций об отсутствии оснований для возложения на общество обязанности по возмещению бюджету потерь в заявленном размере привел к возникновению правовой неопределенности и конкуренции судебных актов в части оценки одних и тех же фактов, что является недопустимым в силу действующего процессуального законодательства, и фактически исключает исполнимость ранее вынесенного судебного акта по делу № А40-124215/2022.

8. Ответственность за нарушение независимо от последующего восстановления средств

Судебная коллегия также полагает отметить, что последующее восстановление денежных средств, произведенное после проверки, не может служить основанием для освобождения медицинской организации от привлечения ее к ответственности за совершенное нарушение, поскольку ответственность наступает за сам факт нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на оказание и оплату медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, если такое нарушение не было устранено в установленном порядке (часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ).

Данная правовая позиция находит подтверждение в пункте 5 Обзора судебной практики по делам, связанным с применением законодательства об обязательном медицинском страховании, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 ноября 2024 года.

9. Требование первичных банковских документов как доказательства исполнения финансовых обязательств

При этом существенным обстоятельством, подтверждающим обоснованность привлечения к ответственности, является отсутствие в материалах проверки первичных банковских документов, подтверждающих осуществление возмещения использованных средств ОМС города Москвы за счет средств ОМС иных субъектов Российской Федерации. Представленные обществом письма территориальных фондов не могут заменить собой платежные документы, отражающие фактическое движение денежных средств.

В силу требований бюджетного законодательства и правил ведения учета именно первичные документы служат надлежащим доказательством исполнения финансовых обязательств. Письма территориальных фондов, будучи справочными документами, не могут служить надлежащим доказательством фактического перечисления денежных средств и не заменяют платежные поручения, выписки из лицевых счетов и иные первичные документы бухгалтерского учета.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий

Судебная коллегия применила критерий соответствия использования средств ОМС принципу адресности и целевого характера бюджетных ассигнований, установленному Бюджетным кодексом РФ и Законом об ОМС. Использование средств, выделенных на финансирование Территориальной программы ОМС города Москвы, на оплату расходов при реализации программ ОМС иных субъектов Российской Федерации не соответствует этому принципу и квалифицируется как нецелевое расходование.

Кроме того, применён критерий преюдициального значения судебного акта по делу № А40-124215/2022, в котором Акт проверки был признан законным и обоснованным. Этот судебный акт исключает возможность противоположного вывода в настоящем деле и обеспечивает правовую определенность.

Также применён критерий надлежащего доказывания исполнения финансовых обязательств: письма территориальных фондов не могут заменить первичные банковские документы, подтверждающие фактическое движение денежных средств.

Указания нижестоящим судам

Судебная коллегия отменила постановления апелляционного и кассационного судов и оставила в силе решение суда первой инстанции, которое подлежит исполнению. Нижестоящим судам указано на необходимость соблюдения преюдициального значения судебных актов и недопустимость вынесения противоположных выводов по одним и тем же фактам, установленным в ранее вступившем в законную силу судебном акте.

Распределение обязанностей

ООО «ЭКО Центр» обязано: - Возвратить в бюджет МГФОМС сумму 45 365 490 рублей 96 копеек; - Уплатить штраф в размере 4 536 549 рублей 10 копеек; - Уплатить неустойку в сумме 24 648 583 рублей 42 копеек.

МГФОМС вправе требовать исполнения решения суда первой инстанции в установленном порядке.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Отменила постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2025 г.

2. Отменила постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 декабря 2025 г. по делу № А40-166489/2024 Арбитражного суда города Москвы.

3. Оставила в силе решение Арбитражного суда города Москвы от 20 февраля 2025 г. по указанному делу.

Основание: Часть 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела).

Процедурные указания: Определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в трехмесячный срок.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу к целевому использованию средств ОМС

Определение СКЭС отвергает формальный подход апелляционного суда, согласно которому использование средств ОМС на оказание медицинской помощи в рамках гарантий, предусмотренных законодательством об ОМС (пусть и пациентам иных субъектов), автоматически квалифицируется как целевое. Вместо этого Верховный суд применяет субстанциальный подход, основанный на принципе адресности и целевого характера бюджетных ассигнований: средства, выделенные на финансирование конкретной Территориальной программы ОМС, должны использоваться исключительно на цели этой программы, а не на финансирование программ иных субъектов Российской Федерации.

Данная смена методологии имеет принципиальное значение для всей системы контроля за целевым использованием бюджетных средств в сфере ОМС и может быть применена к аналогичным ситуациям в других областях бюджетного финансирования.

2. Гармонизация с конституционными принципами и позициями КС РФ

Определение СКЭС гармонизирует практику арбитражных судов с позициями Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам преюдициального значения судебных актов (Постановление КС РФ от 21 декабря 2011 г. № 30-П; определения от 28 мая 2020 г. № 1133-О, от 25 апреля 2023 г. № 780-О). Верховный суд подчеркивает, что преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности, что является конституционной ценностью.

Кроме того, определение опирается на конституционный принцип целевого характера бюджетных расходов, вытекающий из статей 38 и 147 Бюджетного кодекса РФ.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов, уполномоченных органов, контролирующих лиц

Для территориальных фондов ОМС: - Укреплена правовая база для контроля за целевым использованием средств ОМС; - Подтверждена обязательность исполнения Актов проверки, пока не доказана их незаконность; - Усилена защита от попыток медицинских организаций оспорить выводы проверок путем ссылки на то, что средства использованы на оказание медицинской помощи в рамках ОМС.

Для медицинских организаций: - Установлена четкая ответственность за использование средств ОМС одной территориальной программы на финансирование программ иных субъектов; - Подтверждена необходимость соблюдения принципа адресности при расходовании средств ОМС; - Уточнено, что последующее восстановление средств не освобождает от ответственности за совершенное нарушение.

Для уполномоченных органов (Минздрав РФ, органы власти субъектов): - Подтверждена необходимость четкого разграничения целей использования средств ОМС в Территориальных программах; - Усилена роль контроля за целевым использованием средств.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Судебная коллегия содержит важную анти-абузивную оговорку: последующее восстановление денежных средств, произведенное после проверки, не может служить основанием для освобождения медицинской организации от привлечения ее к ответственности за совершенное нарушение. Это исключает возможность того, что медицинские организации будут использовать средства ОМС не по целевому назначению, а затем, при выявлении нарушения, просто возвращать средства и избегать штрафных санкций.

Кроме того, суд указывает на недопустимость замены первичных банковских документов письмами территориальных фондов, что исключает возможность подтверждения исполнения финансовых обязательств справочными документами вместо надлежащих платежных документов.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя данное определение касается конкретной ситуации в сфере ОМС, его правовые принципы имеют более широкое применение:

В сфере бюджетного права: - Принцип адресности и целевого характера бюджетных ассигнований применим ко всем видам бюджетного финансирования (не только ОМС, но и пенсионному страхованию, социальному страхованию, образованию, здравоохранению и т.д.); - Требование первичных документов как доказательства исполнения финансовых обязательств применимо ко всем случаям, когда необходимо подтвердить движение бюджетных средств.

В сфере процессуального права: - Позиция о преюдициальном значении судебных актов и недопустимости конкуренции судебных решений применима ко всем видам судопроизводства и ко всем категориям дел; - Принцип правовой определенности, на который ссылается суд, имеет универсальное значение.

В сфере контроля за деятельностью организаций: - Подход к Актам проверки как к документам, порождающим юридически значимые последствия и являющимся обязательными для исполнения, пока не доказана их незаконность, применим к контрольным актам, составляемым различными уполномоченными органами.

6. Значение для единообразия судебной практики

Определение СКЭС устраняет конфликт между решением суда первой инстанции и постановлениями апелляционного и кассационного судов, обеспечивая единообразное применение законодательства об ОМС. Это имеет важное значение для предсказуемости судебной практики и защиты прав участников отношений в сфере ОМС.

Кроме того, определение подтверждает позицию, содержащуюся в Обзоре судебной практики по делам, связанным с применением законодательства об обязательном медицинском страховании, утвержденном Президиумом ВС РФ 27 ноября 2024 года (пункт 5), что обеспечивает согласованность позиций различных уровней судебной системы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС № 305-ЭС25-15803 представляет собой важный прецедент в развитии судебной практики по вопросам целевого использования средств обязательного медицинского страхования. Суд отвергает формальный подход к квалификации целевого использования средств ОМС и применяет субстанциальный подход, основанный на принципе адресности и целевого характера бюджетных ассигнований. Определение укрепляет правовую базу для контроля за целевым использованием бюджетных средств, подтверждает значение преюдициального действия судебных актов и обеспечивает правовую определенность в спорных правоотношениях. Позиция Верховного суда имеет широкое применение в сфере бюджетного права и процессуального права и способствует единообразию судебной практики.