ВС: термин «медицинский работник» в приказе о санаторно-курортном лечении достаточно определён

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-206, решение от 26 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Стукалов Алексей Александрович (гражданин РФ, инвалид второй группы с детства) - Административный ответчик: Министерство здравоохранения Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Стукалов А.А. обратился в Верховный Суд РФ с исковым заявлением о признании недействующими: - абзаца первого пункта 2 Порядка ведения учётной формы № 070/у «Справка для получения путёвки на санаторно-курортное лечение» - абзаца первого пункта 2 Порядка ведения учётной формы № 072/у «Санаторно-курортная карта»

Оба порядка утверждены приказом Министерства здравоохранения РФ от 13 мая 2025 г. № 274н (зарегистрирован в Минюсте России 30 мая 2025 г., регистрационный номер 82433).

Позиция административного истца:

Стукалов А.А. ссылался на то, что оспариваемые положения в части слов «медицинским работником медицинской организации» содержат правовую неопределённость и нарушают его права на социальную услугу по санаторно-курортному лечению. Истец указывал, что из буквального содержания оспариваемых норм не ясно, какой конкретно медицинский работник обязан заполнять названные учётные формы. Эта неопределённость порождала споры между истцом и врачом-неврологом государственного бюджетного учреждения здравоохранения Кемеровской области — Кузбасса «Юргинская городская больница», который полагал возможным заполнение данных форм не лично врачом, а фельдшерами и (или) медицинскими сестрами (братьями).

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

• Минздрав России в письменных возражениях указал, что Приказ издан в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и охраняемых законом интересов истца.
• Минюст России в письменном отзыве выразил позицию, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленного порядка.
• В судебном заседании представители обоих органов поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию.

Процессуальная история:

Административный истец, надлежащим образом извещённый о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение:

Верховный Суд РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного искового заявления и отказал в удовлетворении требований истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Правом гражданина на социальную услугу (санаторно-курортное лечение как форма медицинской помощи и реабилитации, гарантированная Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»)

2. Полномочиями федерального органа исполнительной власти по установлению унифицированных форм медицинской документации и порядков их ведения

3. Принципом правовой определённости — требованием, чтобы нормативный правовой акт был сформулирован ясно, понятно и не допускал неоднозначного толкования

Истец утверждал, что формулировка «медицинским работником медицинской организации» является неопределённой, поскольку в номенклатуре должностей медицинских работников существуют различные категории специалистов (врачи, фельдшеры, медицинские сестры), и из текста нормы не следует, кто именно обязан заполнять справку и карту.

Суд, напротив, пришёл к выводу, что оспариваемые нормы содержат достаточную определённость и не нарушают прав истца, поскольку: - термин «медицинский работник» имеет чёткое легальное определение в Законе об основах охраны здоровья граждан - оспариваемые нормы допускают заполнение документов как врачами, так и средним медицинским персоналом - в любом случае определение медицинских показаний для санаторно-курортного лечения отнесено к компетенции лечащего врача

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержат ли абзац первый пункта 2 Порядка ведения учётной формы № 070/у и абзац первый пункта 2 Порядка ведения учётной формы № 072/у (в части слов «медицинским работником медицинской организации») правовую неопределённость, влекущую неоднозначное толкование и применение?

2. Нарушают ли оспариваемые положения права и законные интересы административного истца на получение социальной услуги по санаторно-курортному лечению?

3. Соответствуют ли оспариваемые нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и полномочиям Министерства здравоохранения РФ по установлению порядков ведения унифицированных форм медицинской документации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил довод о правовой неопределённости оспариваемых норм, установив, что формулировка «медицинским работником медицинской организации» является определённой, ясной и не допускает неоднозначного толкования при применении. Суд указал, что оспариваемые нормы приняты уполномоченным органом в пределах его полномочий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав истца в указанных им аспектах. Кроме того, суд подчеркнул, что в случае нарушения прав конкретным медицинским работником истец имеет право защитить свои интересы в ином судебном порядке.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база и полномочия Минздрава России

Суд установил, что базовым законодательным актом, регулирующим отношения в сфере охраны здоровья граждан, является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об основах охраны здоровья граждан).

Согласно пункту 11 части 2 статьи 14 этого закона, утверждение порядка организации системы документооборота в сфере охраны здоровья, унифицированных форм медицинской документации (в том числе в форме электронных документов) и порядков их ведения относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья.

В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608, Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Минздрав России самостоятельно принимает порядок организации системы документооборота в сфере охраны здоровья, унифицированные формы медицинской документации (в том числе в форме электронных документов) и порядок их ведения (пункт 1, подпункт 5.2.199 пункта 5 Положения).

Таким образом, издание Приказа от 13 мая 2025 г. № 274н находилось в пределах полномочий Минздрава России.

2. Соблюдение процедуры издания нормативного акта

Суд констатировал, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям: - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» - Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009

Приказ был надлежащим образом зарегистрирован в Минюсте России (30 мая 2025 г., регистрационный номер 82433) и опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

3. Легальные определения ключевых терминов

Суд провёл анализ легальных определений терминов, используемых в оспариваемых нормах:

Медицинская организация (пункт 11 части 1 статьи 2 Закона об основах охраны здоровья граждан) — юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии. Положения закона о деятельности медицинских организаций распространяются также на иные юридические лица, осуществляющие медицинскую деятельность наряду с основной деятельностью, и на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность.

Медицинский работник (пункт 13 части 1 статьи 2 Закона об основах охраны здоровья граждан) — физическое лицо, которое: - имеет медицинское или иное образование - работает в медицинской организации по должности, включённой в номенклатуру должностей медицинских работников и фармацевтических работников - в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности

либо физическое лицо, являющееся индивидуальным предпринимателем, непосредственно осуществляющим медицинскую деятельность.

Лечащий врач (пункт 15 части 1 статьи 2 Закона об основах охраны здоровья граждан) — врач, на которого возложены функции по организации и непосредственному оказанию пациенту медицинской помощи в период наблюдения за ним и его лечения.

Суд подчеркнул, что эти определения содержатся в федеральном законе и являются общеобязательными, что исключает неопределённость при применении оспариваемых норм.

4. Нормативная база санаторно-курортного лечения

Статья 40 Закона об основах охраны здоровья граждан предусматривает, что санаторно-курортное лечение включает в себя медицинскую помощь, осуществляемую медицинскими организациями (санаторно-курортными организациями) в профилактических, лечебных и реабилитационных целях на основе использования природных лечебных ресурсов (часть 3). Порядок организации медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, перечень медицинских показаний и противопоказаний утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 5).

Порядок организации санаторно-курортного лечения, утверждённый приказом Минздрава России от 7 апреля 2025 г. № 169н, устанавливает, что: - наличие медицинских показаний и отсутствие медицинских противопоказаний для санаторно-курортного лечения определяются лечащим врачом (пункт 9) - документом, подтверждающим наличие медицинских показаний и отсутствие противопоказаний, является справка для получения путёвки на санаторно-курортное лечение, форма которой утверждается федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения, выданная медицинской организацией, оказывающей медицинскую помощь в амбулаторных условиях (пункт 10)

Оспариваемые нормы приняты в развитие этих положений и регулируют порядок ведения унифицированных форм медицинской документации.

5. Номенклатура должностей медицинских работников

Суд указал, что приказом Минздрава России от 2 мая 2023 г. № 205н утверждена Номенклатура должностей медицинских работников и фармацевтических работников, в которую включены: - должности специалистов с высшим медицинским образованием (врачей), в том числе врача-невролога (подпункт 5.1.37 пункта 5) - должности специалистов со средним профессиональным медицинским образованием (среднего медицинского персонала) — медицинской сестры (медицинского брата) и фельдшера (подпункты 9.10 и 9.40 пункта 9)

Все эти должности включены в номенклатуру и, следовательно, лица, занимающие эти должности, являются медицинскими работниками в смысле закона.

6. Содержание оспариваемых норм и их определённость

Суд установил, что:

Пункт 2 Порядка ведения учётной формы № 070/у (приложение № 6 к Приказу) предусматривает, что справка для получения путёвки на санаторно-курортное лечение и санаторно-курортная карта формируются медицинским работником медицинской организации в форме электронного документа, подписанного с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи медицинского работника, в соответствии с Порядком организации системы документооборота в сфере охраны здоровья (приказ Минздрава России от 7 сентября 2020 г. № 947н), и (или) оформляются на бумажном носителе.

Пункт 2 Порядка ведения учётной формы № 072/у (приложение № 8 к Приказу) закрепляет, что карта формируется медицинскими работниками в форме электронного документа, подписанного с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи медицинского работника, в соответствии с указанным Порядком, и (или) оформляется на бумажном носителе.

Пункт 8 Порядка ведения учётной формы № 072/у предусматривает, что карта на бумажном носителе заверяется медицинским работником и заверяется подписью заведующего отделением или председателя врачебной комиссии и печатью медицинской организации.

Суд пришёл к выводу, что оспариваемые нормы допускают само заполнение справки и карты в форме электронных документов в равной степени специалистами с высшим медицинским образованием и со средним специальным медицинским образованием. Это означает, что норма не содержит неопределённости — она прямо указывает, что заполнять документы могут любые медицинские работники, включённые в номенклатуру должностей.

7. Профессиональный стандарт врача-невролога

Суд ссылался на профессиональный стандарт «Врач-невролог», утверждённый приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 29 января 2019 г. № 51н. Согласно разделу 3.1.3 этого стандарта, определение медицинских показаний для направления пациентов к врачам-специалистам для назначения и проведения мероприятий по медицинской реабилитации и санаторно-курортному лечению отнесено к трудовым умениям врача-невролога.

Суд подчеркнул, что в любом случае определение медицинских показаний для санаторно-курортного лечения остаётся компетенцией лечащего врача, что обеспечивает надлежащее качество и обоснованность решения о направлении пациента на санаторно-курортное лечение.

8. Отсутствие противоречия нормативным актам большей юридической силы

Суд констатировал, что нормативных правовых актов большей юридической силы, устанавливающих иной порядок ведения оспариваемых учётных форм, не имеется.

9. Возможность защиты прав в ином судебном порядке

Суд указал, что в случае нарушения прав и законных интересов административного истца действиями (бездействием) конкретного медицинского работника Стукалов А.А. не лишён возможности защитить свои права в ином судебном порядке (в частности, в порядке главы 22 КАС РФ об оспаривании решений и действий органов власти и должностных лиц).

10. Итоговый вывод о правовой определённости

Суд пришёл к выводу, что Порядок ведения учётной формы № 070/у и Порядок ведения учётной формы № 072/у в оспариваемой части: - изложены понятным и доступным образом - отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности - не допускают неоднозначного толкования при их применении - не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд рассматривал дело в первой инстанции (Верховный Суд РФ как суд первой инстанции по оспариванию нормативных правовых актов в соответствии с главой 21 КАС РФ), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует.

Однако суд дал оценку доводам административного истца, которые суд признал необоснованными:

Ошибка в толковании термина «медицинский работник»

Административный истец ошибочно полагал, что формулировка «медицинским работником медицинской организации» содержит неопределённость и не указывает на конкретную категорию специалистов (врача, фельдшера или медицинскую сестру).

Суд опроверг эту позицию, указав, что: - термин «медицинский работник» имеет чёткое легальное определение в Законе об основах охраны здоровья граждан - это определение охватывает всех лиц, работающих по должностям, включённым в номенклатуру должностей медицинских работников - оспариваемые нормы прямо допускают заполнение документов любыми медицинскими работниками, что исключает неопределённость

Ошибка в оценке нарушения прав на социальную услугу

Административный истец полагал, что неопределённость норм нарушает его право на получение справки и карты для санаторно-курортного лечения.

Суд указал, что: - оспариваемые нормы не препятствуют получению справки и карты - они лишь устанавливают порядок ведения этих документов - в случае конкретного нарушения прав конкретным медицинским работником истец может защитить свои интересы в ином судебном порядке (в порядке главы 22 КАС РФ)

Процессуальный аспект: активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя в решении не содержится прямой ссылки на статью 14 КАС РФ об активной роли суда, суд самостоятельно провёл анализ: - легальных определений терминов в Законе об основах охраны здоровья граждан - номенклатуры должностей медицинских работников - профессиональных стандартов - нормативной базы санаторно-курортного лечения

Это свидетельствует о том, что суд активно исследовал материальное законодательство публичного права, а не ограничился доводами сторон.

Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

В соответствии со статьёй 62 КАС РФ, при оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать, что оспариваемый акт нарушает его права и законные интересы. Суд установил, что административный истец не доказал наличие правовой неопределённости в оспариваемых нормах, поскольку: - термины, используемые в нормах, имеют чёткие легальные определения - нормы прямо указывают на круг лиц, которые могут заполнять документы - нормы не препятствуют получению справки и карты

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-206 демонстрирует строгий подход к оценке правовой определённости нормативных правовых актов. Суд установил, что формулировка «медицинским работником медицинской организации» не содержит неопределённости, поскольку:

1. Термин «медицинский работник» имеет чёткое легальное определение в федеральном законе
2. Оспариваемые нормы прямо допускают заполнение документов любыми медицинскими работниками, включёнными в номенклатуру должностей
3. Определение медицинских показаний для санаторно-курортного лечения остаётся компетенцией лечащего врача, что обеспечивает надлежащее качество решения

Суд подчеркнул, что в случае конкретного нарушения прав медицинским работником гражданин имеет право защитить свои интересы в ином судебном порядке. Это разграничение между оспариванием нормативного акта (глава 21 КАС РФ) и оспариванием решений и действий органов власти и должностных лиц (глава 22 КАС РФ) является важным процессуальным принципом.