АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-370, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2026 г.
Состав Апелляционной коллегии:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П.
- Секретарь: Иванов В.Н.
- Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны спора:
- Истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» (юридическое лицо, участник закупок, включённый в реестр недобросовестных поставщиков)
- Ответчик: Правительство Российской Федерации (издатель оспариваемого нормативного акта)
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков, утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Фабула
Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» оспаривает конституционность и законность подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078. Сведения об Обществе были внесены в реестр недобросовестных поставщиков решением территориального органа Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) 16 апреля 2021 г. Впоследствии информация об Обществе в реестре неоднократно изменялась как центральным аппаратом ФАС России, так и её территориальными органами. Общество утверждает, что оспариваемое предписание подпункта «а» пункта 3 Правил, предусматривающее направление обращений о включении информации в реестр в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика, противоречит части 1 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), которой предусмотрено, что ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок. По мнению Общества, содержание подпункта «а» является неопределённым в части разграничения полномочий органа контроля и его территориальных органов по ведению реестра в случае временного исключения и последующего повторного включения информации об участнике закупки.
Процессуальная история
Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 17 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-535):
Суд первой инстанции отказал Обществу в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемое предписание подпункта «а» пункта 3 Правил не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, поскольку данное предписание определяет орган, куда заказчику надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра. Суд пришёл к выводу, что территориальные органы ФАС России имеют производные полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, в том числе по принятию решений о включении информации в реестр и об исключении из реестра.
Апелляционная жалоба (Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер»):
Общество не согласилось с решением суда первой инстанции, просило его отменить как незаконное и необоснованное, и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Апеллянт ссылался на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и что суд применил формальный подход, не устранив правовую неопределённость оспариваемой нормы. Общество настаивало на том, что подпункт «а» пункта 3 Правил противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, которой не предусмотрена возможность ведения реестра территориальными органами ФАС России.
Возражения Правительства РФ:
Правительство РФ просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая, что решение суда первой инстанции вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.
Позиция прокурора:
Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Правовой конфликт возникает между двумя интерпретациями компетенции в сфере ведения реестра недобросовестных поставщиков:
-
Позиция Общества: Часть 1 статьи 104 Закона о контрактной системе предусматривает, что ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти (ФАС России как единым целым), а не его территориальными органами. Следовательно, подпункт «а» пункта 3 Правил, предписывающий направлять обращения в территориальные органы ФАС России, противоречит закону и создаёт правовую неопределённость в части разграничения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами при временном исключении и повторном включении информации в реестр.
-
Позиция суда первой инстанции и Апелляционной коллегии: Подпункт «а» пункта 3 Правил определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Территориальные органы ФАС России имеют производные полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, и могут принимать решения о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.
Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения Правил, поскольку арбитражные суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр исходят из того, что полномочия по ведению реестра переданы территориальным органам ФАС России, что создаёт потенциальную неопределённость в разграничении компетенции между уровнями управления.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной вопрос: Противоречит ли подпункт «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078, части 1 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части предписания направлять обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике в территориальный орган органа контроля?
Дополнительный вопрос: Содержит ли оспариваемое предписание правовую неопределённость в части разграничения полномочий органа контроля и его территориальных органов по ведению реестра при временном исключении и повторном включении информации об участнике закупки?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: подпункт «а» пункта 3 Правил не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, поскольку данное предписание определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, в том числе по принятию решений о включении информации в реестр и об исключении из реестра. Оспариваемое предписание не создаёт правовую неопределённость и отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования.
B. Развёрнутое обоснование
1. Нормативная база и полномочия Правительства РФ
Апелляционная коллегия установила, что:
-
Часть 1, пункт 7 части 3 статьи 4 Закона о контрактной системе предусматривает создание и ведение единой информационной системы, содержащей реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
-
Часть 10 статьи 104 Закона о контрактной системе предусматривает, что порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков устанавливается Правительством Российской Федерации.
-
Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство РФ утвердило оспариваемые Правила; процедура принятия нормативного правового акта и введения его в действие соблюдена.
-
Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033 и от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127.
2. Разграничение между ведением реестра и направлением обращений
Суд провёл принципиальное различие между двумя аспектами:
-
Ведение реестра (размещение информации в единой информационной системе) — осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России) в соответствии с частью 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.
-
Направление обращения (процедурный маршрут) — определяется подпунктом «а» пункта 3 Правил, который предписывает заказчику либо уполномоченному органу направлять обращение в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика (за исключением случаев, перечисленных в подпунктах «б»–«г»).
Апелляционная коллегия пришла к выводу: «подпункт «а» пункта 3 Правил определяет орган, куда заказчику (уполномоченному органу, уполномоченному учреждению) надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра, в связи с чем оспариваемое предписание не может рассматриваться как противоречащее части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе в указанном административным истцом аспекте.
3. Полномочия территориальных органов ФАС России
Суд установил правовую основу полномочий территориальных органов:
-
Пункт 2 постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» предусматривает, что функции по контролю (надзору) в сфере закупок осуществляются ФАС России, которая ведёт реестр недобросовестных поставщиков в порядке, установленном Правительством РФ.
-
Пункт 1, подпункт 5.3.4 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, закрепляет полномочия ФАС России по ведению реестра.
-
Пункт 4 Положения о ФАС России предусматривает, что ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими органами.
-
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утверждённый постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, определяет, что в соответствии со статьей 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении (пункт 5.1).
-
Пункт 5.3 Типового регламента предусматривает, что территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, включая функции, связанные с реализацией федеральных программ и мероприятий.
-
Пункт 1 Положения о территориальном органе ФАС России, утверждённого приказом ФАС России от 23 июля 2015 г. № 649/15, устанавливает, что территориальный орган ФАС России осуществляет функции по контролю (надзору) в том числе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
-
Пункт 7.10 указанного Положения закрепляет, что территориальный орган ФАС России имеет право в пределах своей компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр недобросовестных поставщиков (исключении из реестра недобросовестных поставщиков).
4. Характер полномочий территориальных органов
Апелляционная коллегия дала правовую квалификацию полномочиям территориальных органов: «территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из имеющейся у ФАС России компетенции, в том числе по принятию решений о включении информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в реестр недобросовестных поставщиков и об исключении из реестра такой информации».
Это означает, что полномочия территориальных органов:
- Производны (вытекают из компетенции ФАС России как федерального органа);
- Аналогичны (соответствуют полномочиям центрального аппарата);
- Ограничены пределами компетенции (действуют в рамках установленной компетенции).
5. Согласованность оспариваемого предписания с законом
Апелляционная коллегия установила, что оспариваемая норма согласуется с:
-
Частью 4 статьи 104 Закона о контрактной системе, которой предусмотрено, что заказчик либо уполномоченный орган направляет обращение о включении информации в реестр в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России). Суд интерпретировал это как направление в ФАС России через её территориальные органы, что соответствует структуре организации ФАС России.
-
Частью 10 статьи 104 Закона о контрактной системе, в силу которой порядок ведения реестра, устанавливаемый Правительством РФ, должен предусматривать порядок направления обращения о включении информации в реестр. Подпункт «а» пункта 3 Правил как раз и устанавливает такой порядок.
6. Отсутствие правовой неопределённости
Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о правовой неопределённости оспариваемого предписания:
-
Содержание подпункта «а» пункта 3 Правил отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования.
-
Данных о том, что его применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (ссылка на часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).
Таким образом, суд отверг аргумент о неопределённости, указав на то, что норма ясна и её практическое применение соответствует судебному толкованию.
7. Применение критерия признания нормативного акта не действующим
Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ: основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Суд установил, что такое основание отсутствует, поскольку подпункт «а» пункта 3 Правил не противоречит ни Закону о контрактной системе, ни иным актам, имеющим большую юридическую силу.
8. Отклонение довода о формальном подходе
Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о том, что суд первой инстанции применил формальный подход:
-
Суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при правильном их применении.
-
В решении отражены все юридически значимые обстоятельства, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.
-
Выводы суда о законности оспариваемого положения подробно мотивированы и соответствуют действующему законодательству.
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Критерий разрешения спора
Апелляционная коллегия применила следующий критерий:
Подпункт «а» пункта 3 Правил определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Ведение реестра как размещение информации в единой информационной системе осуществляется ФАС России как федеральным органом исполнительной власти. Территориальные органы ФАС России, являясь государственными органами, находящимися в подчинении ФАС России, имеют производные полномочия по принятию решений о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.
Процедурные указания
Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или арбитражным управляющим, поскольку спор касался исключительно вопроса о законности нормативного правового акта, а не его применения в конкретной ситуации. Однако из решения вытекает следующее:
-
Для заказчиков и уполномоченных органов: обращения о включении информации об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков должны направляться в территориальный орган органа контроля (ФАС России) по месту нахождения заказчика, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами «б»–«г» пункта 3 Правил.
-
Для территориальных органов ФАС России: они имеют право в пределах своей компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр и об исключении из реестра, что соответствует их производным полномочиям, вытекающим из компетенции ФАС России.
-
Для арбитражных судов: при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр следует исходить из того, что территориальные органы ФАС России имеют полномочия по принятию таких решений в пределах своей компетенции, и это не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:
-
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2025 г. оставить без изменения.
-
Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Сибмер» — без удовлетворения.
Таким образом, апелляционное определение подтвердило решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска Общества о признании подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков не действующим.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Методологический подход: различие между ведением реестра и процедурой направления обращений
Апелляционная коллегия установила принципиальное разграничение между двумя аспектами:
-
Ведение реестра (материальный аспект) — осуществляется федеральным органом исполнительной власти (ФАС России) как единым целым, что соответствует части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.
-
Направление обращений (процедурный аспект) — может быть организовано через территориальные органы федерального органа, что соответствует части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе и полномочиям Правительства РФ по установлению порядка ведения реестра.
Это разграничение имеет универсальное значение для интерпретации других нормативных актов, где возникает вопрос о разделении полномочий между центральным аппаратом федерального органа и его территориальными органами.
2. Доктрина производных полномочий территориальных органов
Апелляционная коллегия развила доктрину производных полномочий территориальных органов:
-
Территориальные органы федерального органа исполнительной власти имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из компетенции федерального органа.
-
Эти полномочия вытекают из имеющейся у федерального органа компетенции и действуют в пределах установленной компетенции.
-
Наличие таких полномочий подтверждается нормативными актами (Положением о ФАС России, Положением о территориальном органе ФАС России, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти).
Эта доктрина согласуется с конституционным принципом (статья 78 Конституции РФ), согласно которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы.
3. Гармонизация с позициями Верховного Суда РФ
Апелляционная коллегия ссылалась на вступившие в законную силу решения Верховного Суда РФ:
- Решение от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033
- Решение от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127
Эти решения установили, что Правительство РФ действовало в пределах предоставленных ему полномочий при утверждении Правил, и что оспариваемая норма соответствует действующему законодательству. Апелляционное определение обеспечивает единообразие судебной практики по данному вопросу.
4. Последствия для различных участников
Для заказчиков и уполномоченных органов:
- Подтверждается обязанность направлять обращения о включении информации в реестр в территориальные органы ФАС России по месту нахождения заказчика (за исключением специальных случаев).
- Это упрощает процедуру и обеспечивает локальное рассмотрение обращений.
Для территориальных органов ФАС России:
- Подтверждается их право принимать решения о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.
- Это обеспечивает эффективность управления реестром на региональном уровне.
Для участников закупок (включённых в реестр):
- Уточняется, что решения о включении и исключении информации из реестра могут приниматься территориальными органами ФАС России, что соответствует их полномочиям.
- Это имеет значение при оспаривании решений о включении в реестр в арбитражных судах.
Для арбитражных судов:
- Подтверждается, что территориальные органы ФАС России имеют полномочия по принятию решений о включении информации в реестр, и это не противоречит Закону о контрактной системе.
- Это обеспечивает единообразие судебной практики при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении в реестр.
5. Анти-абузивные оговорки
Апелляционная коллегия не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако из решения вытекает следующее ограничение:
- **Полномочия территориальных орган
