ВС подтвердил право территориальных органов ФАС принимать решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-370, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» (юридическое лицо, участник закупок, включённый в реестр недобросовестных поставщиков) - Ответчик: Правительство Российской Федерации (издатель оспариваемого нормативного акта)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков, утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» оспаривает конституционность и законность подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078. Сведения об Обществе были внесены в реестр недобросовестных поставщиков решением территориального органа Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) 16 апреля 2021 г. Впоследствии информация об Обществе в реестре неоднократно изменялась как центральным аппаратом ФАС России, так и её территориальными органами. Общество утверждает, что оспариваемое предписание подпункта «а» пункта 3 Правил, предусматривающее направление обращений о включении информации в реестр в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика, противоречит части 1 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), которой предусмотрено, что ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок. По мнению Общества, содержание подпункта «а» является неопределённым в части разграничения полномочий органа контроля и его территориальных органов по ведению реестра в случае временного исключения и последующего повторного включения информации об участнике закупки.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 17 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-535): Суд первой инстанции отказал Обществу в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемое предписание подпункта «а» пункта 3 Правил не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, поскольку данное предписание определяет орган, куда заказчику надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра. Суд пришёл к выводу, что территориальные органы ФАС России имеют производные полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, в том числе по принятию решений о включении информации в реестр и об исключении из реестра.

Апелляционная жалоба (Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер»): Общество не согласилось с решением суда первой инстанции, просило его отменить как незаконное и необоснованное, и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Апеллянт ссылался на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и что суд применил формальный подход, не устранив правовую неопределённость оспариваемой нормы. Общество настаивало на том, что подпункт «а» пункта 3 Правил противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, которой не предусмотрена возможность ведения реестра территориальными органами ФАС России.

Возражения Правительства РФ: Правительство РФ просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая, что решение суда первой инстанции вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Позиция прокурора: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя интерпретациями компетенции в сфере ведения реестра недобросовестных поставщиков:

1. Позиция Общества: Часть 1 статьи 104 Закона о контрактной системе предусматривает, что ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти (ФАС России как единым целым), а не его территориальными органами. Следовательно, подпункт «а» пункта 3 Правил, предписывающий направлять обращения в территориальные органы ФАС России, противоречит закону и создаёт правовую неопределённость в части разграничения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами при временном исключении и повторном включении информации в реестр.

2. Позиция суда первой инстанции и Апелляционной коллегии: Подпункт «а» пункта 3 Правил определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Территориальные органы ФАС России имеют производные полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, и могут принимать решения о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения Правил, поскольку арбитражные суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр исходят из того, что полномочия по ведению реестра переданы территориальным органам ФАС России, что создаёт потенциальную неопределённость в разграничении компетенции между уровнями управления.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Противоречит ли подпункт «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078, части 1 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части предписания направлять обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике в территориальный орган органа контроля?

Дополнительный вопрос: Содержит ли оспариваемое предписание правовую неопределённость в части разграничения полномочий органа контроля и его территориальных органов по ведению реестра при временном исключении и повторном включении информации об участнике закупки?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: подпункт «а» пункта 3 Правил не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе, поскольку данное предписание определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из компетенции ФАС России, в том числе по принятию решений о включении информации в реестр и об исключении из реестра. Оспариваемое предписание не создаёт правовую неопределённость и отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и полномочия Правительства РФ

Апелляционная коллегия установила, что:

• Часть 1, пункт 7 части 3 статьи 4 Закона о контрактной системе предусматривает создание и ведение единой информационной системы, содержащей реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

• Часть 10 статьи 104 Закона о контрактной системе предусматривает, что порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков устанавливается Правительством Российской Федерации.

• Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство РФ утвердило оспариваемые Правила; процедура принятия нормативного правового акта и введения его в действие соблюдена.

• Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033 и от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127.

2. Разграничение между ведением реестра и направлением обращений

Суд провёл принципиальное различие между двумя аспектами:

• Ведение реестра (размещение информации в единой информационной системе) — осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России) в соответствии с частью 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.

• Направление обращения (процедурный маршрут) — определяется подпунктом «а» пункта 3 Правил, который предписывает заказчику либо уполномоченному органу направлять обращение в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика (за исключением случаев, перечисленных в подпунктах «б»–«г»).

Апелляционная коллегия пришла к выводу: «подпункт «а» пункта 3 Правил определяет орган, куда заказчику (уполномоченному органу, уполномоченному учреждению) надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра, в связи с чем оспариваемое предписание не может рассматриваться как противоречащее части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе в указанном административным истцом аспекте.

3. Полномочия территориальных органов ФАС России

Суд установил правовую основу полномочий территориальных органов:

• Пункт 2 постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» предусматривает, что функции по контролю (надзору) в сфере закупок осуществляются ФАС России, которая ведёт реестр недобросовестных поставщиков в порядке, установленном Правительством РФ.

• Пункт 1, подпункт 5.3.4 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, закрепляет полномочия ФАС России по ведению реестра.

• Пункт 4 Положения о ФАС России предусматривает, что ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими органами.

• Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утверждённый постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, определяет, что в соответствии со статьей 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении (пункт 5.1).

• Пункт 5.3 Типового регламента предусматривает, что территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, включая функции, связанные с реализацией федеральных программ и мероприятий.

• Пункт 1 Положения о территориальном органе ФАС России, утверждённого приказом ФАС России от 23 июля 2015 г. № 649/15, устанавливает, что территориальный орган ФАС России осуществляет функции по контролю (надзору) в том числе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

• Пункт 7.10 указанного Положения закрепляет, что территориальный орган ФАС России имеет право в пределах своей компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр недобросовестных поставщиков (исключении из реестра недобросовестных поставщиков).

4. Характер полномочий территориальных органов

Апелляционная коллегия дала правовую квалификацию полномочиям территориальных органов: «территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из имеющейся у ФАС России компетенции, в том числе по принятию решений о включении информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в реестр недобросовестных поставщиков и об исключении из реестра такой информации».

Это означает, что полномочия территориальных органов: - Производны (вытекают из компетенции ФАС России как федерального органа); - Аналогичны (соответствуют полномочиям центрального аппарата); - Ограничены пределами компетенции (действуют в рамках установленной компетенции).

5. Согласованность оспариваемого предписания с законом

Апелляционная коллегия установила, что оспариваемая норма согласуется с:

• Частью 4 статьи 104 Закона о контрактной системе, которой предусмотрено, что заказчик либо уполномоченный орган направляет обращение о включении информации в реестр в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России). Суд интерпретировал это как направление в ФАС России через её территориальные органы, что соответствует структуре организации ФАС России.

• Частью 10 статьи 104 Закона о контрактной системе, в силу которой порядок ведения реестра, устанавливаемый Правительством РФ, должен предусматривать порядок направления обращения о включении информации в реестр. Подпункт «а» пункта 3 Правил как раз и устанавливает такой порядок.

6. Отсутствие правовой неопределённости

Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о правовой неопределённости оспариваемого предписания:

• Содержание подпункта «а» пункта 3 Правил отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования.

• Данных о том, что его применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено (ссылка на часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Таким образом, суд отверг аргумент о неопределённости, указав на то, что норма ясна и её практическое применение соответствует судебному толкованию.

7. Применение критерия признания нормативного акта не действующим

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ: основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что такое основание отсутствует, поскольку подпункт «а» пункта 3 Правил не противоречит ни Закону о контрактной системе, ни иным актам, имеющим большую юридическую силу.

8. Отклонение довода о формальном подходе

Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о том, что суд первой инстанции применил формальный подход:

• Суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при правильном их применении.

• В решении отражены все юридически значимые обстоятельства, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

• Выводы суда о законности оспариваемого положения подробно мотивированы и соответствуют действующему законодательству.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила следующий критерий:

Подпункт «а» пункта 3 Правил определяет процедурный маршрут направления обращения (в какой орган направлять), а не распределение полномочий по ведению реестра. Ведение реестра как размещение информации в единой информационной системе осуществляется ФАС России как федеральным органом исполнительной власти. Территориальные органы ФАС России, являясь государственными органами, находящимися в подчинении ФАС России, имеют производные полномочия по принятию решений о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или арбитражным управляющим, поскольку спор касался исключительно вопроса о законности нормативного правового акта, а не его применения в конкретной ситуации. Однако из решения вытекает следующее:

1. Для заказчиков и уполномоченных органов: обращения о включении информации об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков должны направляться в территориальный орган органа контроля (ФАС России) по месту нахождения заказчика, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами «б»–«г» пункта 3 Правил.

2. Для территориальных органов ФАС России: они имеют право в пределах своей компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр и об исключении из реестра, что соответствует их производным полномочиям, вытекающим из компетенции ФАС России.

3. Для арбитражных судов: при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр следует исходить из того, что территориальные органы ФАС России имеют полномочия по принятию таких решений в пределах своей компетенции, и это не противоречит части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2025 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Сибмер» — без удовлетворения.

Таким образом, апелляционное определение подтвердило решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска Общества о признании подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков не действующим.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: различие между ведением реестра и процедурой направления обращений

Апелляционная коллегия установила принципиальное разграничение между двумя аспектами:

• Ведение реестра (материальный аспект) — осуществляется федеральным органом исполнительной власти (ФАС России) как единым целым, что соответствует части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе.

• Направление обращений (процедурный аспект) — может быть организовано через территориальные органы федерального органа, что соответствует части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе и полномочиям Правительства РФ по установлению порядка ведения реестра.

Это разграничение имеет универсальное значение для интерпретации других нормативных актов, где возникает вопрос о разделении полномочий между центральным аппаратом федерального органа и его территориальными органами.

2. Доктрина производных полномочий территориальных органов

Апелляционная коллегия развила доктрину производных полномочий территориальных органов:

• Территориальные органы федерального органа исполнительной власти имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из компетенции федерального органа.

• Эти полномочия вытекают из имеющейся у федерального органа компетенции и действуют в пределах установленной компетенции.

• Наличие таких полномочий подтверждается нормативными актами (Положением о ФАС России, Положением о территориальном органе ФАС России, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти).

Эта доктрина согласуется с конституционным принципом (статья 78 Конституции РФ), согласно которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы.

3. Гармонизация с позициями Верховного Суда РФ

Апелляционная коллегия ссылалась на вступившие в законную силу решения Верховного Суда РФ:

• Решение от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033
• Решение от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127

Эти решения установили, что Правительство РФ действовало в пределах предоставленных ему полномочий при утверждении Правил, и что оспариваемая норма соответствует действующему законодательству. Апелляционное определение обеспечивает единообразие судебной практики по данному вопросу.

4. Последствия для различных участников

Для заказчиков и уполномоченных органов:

• Подтверждается обязанность направлять обращения о включении информации в реестр в территориальные органы ФАС России по месту нахождения заказчика (за исключением специальных случаев).
• Это упрощает процедуру и обеспечивает локальное рассмотрение обращений.

Для территориальных органов ФАС России:

• Подтверждается их право принимать решения о включении и исключении информации из реестра в пределах своей компетенции.
• Это обеспечивает эффективность управления реестром на региональном уровне.

Для участников закупок (включённых в реестр):

• Уточняется, что решения о включении и исключении информации из реестра могут приниматься территориальными органами ФАС России, что соответствует их полномочиям.
• Это имеет значение при оспаривании решений о включении в реестр в арбитражных судах.

Для арбитражных судов:

• Подтверждается, что территориальные органы ФАС России имеют полномочия по принятию решений о включении информации в реестр, и это не противоречит Закону о контрактной системе.
• Это обеспечивает единообразие судебной практики при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении в реестр.

5. Анти-абузивные оговорки

Апелляционная коллегия не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако из решения вытекает следующее ограничение:

• **Полномочия территориальных орган