ВС РФ: направление обращений о реестре недобросовестных поставщиков в территориальные органы ФАС не нарушает закон

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-535, решение от 17 сентября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Евтеевой И.С. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» (коммерческая организация) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной антимонопольной службой и Министерством финансов РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании не действующим в части подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078.

Оспариваемое положение предписывает направлять обращения о включении информации об участнике закупки или поставщике в реестр в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика (за исключением специальных случаев, предусмотренных подпунктами «б»–«г»).

Основания оспаривания

Административный истец ссылался на: 1. Несоответствие требованиям формальной определенности правовой нормы 2. Несоответствие части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которой ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок

Фактические обстоятельства

• Решением территориального органа ФАС России от 16 апреля 2021 г. сведения об Обществе были внесены в реестр недобросовестных поставщиков
• Впоследствии информация об Обществе неоднократно изменялась как центральным аппаратом ФАС России, так и её территориальными органами
• Арбитражные суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр исходили из того, что полномочия по ведению реестра переданы территориальным органам ФАС России

Позиции сторон в судебном заседании

Административный истец (представитель Макарчук Н.В.): настаивала на удовлетворении заявленного требования.

Административный ответчик (представитель Грибенник С.Д.): поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях, просил отказать в удовлетворении иска, указав, что: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ - Правила в оспариваемой части соответствуют законодательству РФ - Не нарушают прав и законных интересов истца

Прокурор (Слободина С.А.): полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Отказано в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное разграничение между:

1. Органом, ответственным за ведение реестра (федеральный орган исполнительной власти — ФАС России в целом) и органом, куда направляется обращение (территориальный орган ФАС России по месту нахождения заказчика)

2. Централизацией и децентрализацией функций контроля в сфере государственных закупок: может ли Правительство РФ распределить процедурные обязанности между центральным аппаратом и территориальными органами одного федерального органа исполнительной власти?

3. Требованием формальной определенности нормы права: достаточно ли ясно сформулировано правило о направлении обращений в территориальные органы?

4. Защитой законных интересов коммерческой организации, включённой в реестр недобросовестных поставщиков, против произвольного применения процедурных норм различными территориальными органами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Соответствует ли подпункт «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, которая устанавливает, что ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок?

2. Отвечает ли оспариваемое положение критерию правовой определенности и не допускает ли оно произвольного толкования?

3. Нарушает ли подпункт «а» пункта 3 Правил права и законные интересы административного истца?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы истца, установив, что подпункт «а» пункта 3 Правил определяет получателя обращения (территориальный орган ФАС России), а не орган, ответственный за ведение реестра. Территориальные органы ФАС России обладают производными и аналогичными полномочиями, вытекающими из полномочий центрального аппарата ФАС России, включая полномочия по включению и исключению информации из реестра. Таким образом, направление обращений в территориальные органы не противоречит части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку ведение реестра остаётся функцией федерального органа исполнительной власти в целом.

B. Развёрнутое обоснование

1. Преюдициальное значение предыдущих решений ВС РФ

Суд применил норму части 2 статьи 64 КАС РФ, согласно которой обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого административного дела.

Компетенция Правительства РФ на утверждение оспариваемых Правил была проверена вступившими в законную силу решениями ВС РФ: - от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033 - от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127

В этих решениях установлено, что оспариваемый акт издан Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий по вопросу, отнесённому к его компетенции, с соблюдением формы, порядка издания и опубликования.

Следовательно, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия НПА, включая полномочия органа на его издание, не подлежат повторному исследованию с учётом преюдициального значения указанных решений.

2. Материально-правовая база: Федеральный закон № 44-ФЗ

Статья 1, часть 1: Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и злоупотреблений, регулирует Федеральный закон № 44-ФЗ.

Статья 4, часть 1, пункт 7 части 3: В целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создаётся и ведётся единая информационная система, содержащая реестр недобросовестных поставщиков.

Статья 104, часть 1: Ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляется в единой информационной системе путём размещения в ней федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, информации, предусмотренной этой статьей.

Статья 104, часть 4: Заказчик либо уполномоченный орган направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации в реестр в установленные сроки.

Статья 99, часть 1, пункт 1: Контроль в сфере закупок осуществляют перечисленные органы контроля в пределах их полномочий, в том числе федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.

3. Нормативная база: Положение о ФАС России и типовые регламенты

Положение о ФАС России (постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, пункт 1, подпункт 5.3.4 пункта 5): ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и ведёт в порядке, установленном Правительством РФ, реестры недобросовестных поставщиков, предусмотренные Федеральным законом № 44-ФЗ.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, пункт 5.1): Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы. Территориальные органы являются государственными органами, находящимися в подчинении федерального органа.

Типовой регламент взаимодействия (пункт 5.3, абзац первый): Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции.

Типовой регламент внутренней организации (постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, пункт 9.13): Федеральный орган исполнительной власти вправе приостановить действия и отменить решения своего территориального органа.

Положение о территориальном органе ФАС России (приказ ФАС России от 23 июля 2015 г. № 649/15): - Пункт 1: Территориальный орган ФАС России осуществляет функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - Пункт 7.10: Территориальный орган ФАС России имеет право в пределах компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр (об исключении из реестра)

4. Ключевой вывод суда о полномочиях территориальных органов

Из приведённых положений законодательства в их нормативном единстве следует, что:

Территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из полномочий ФАС России, в том числе по включению информации (сведений) о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков и исключению из реестра такой информации.

Следовательно, оснований для выводов о несоответствии подпункта «а» пункта 3 Правил, определяющего орган, куда заказчику надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра, части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ не имеется.

5. Критерий правовой определенности

Суд установил, что Правила: - изданы уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий - в оспариваемой части отвечают критерию правовой определенности нормы - не допускают произвольного толкования - соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте

6. Процессуальное основание решения

Статья 215, часть 2, пункт 2 КАС РФ: По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании НПА судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части НПА признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Решение ВС РФ принято в первой инстанции (по административному исковому заявлению), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов в классическом смысле отсутствует. Однако суд косвенно критикует позицию арбитражных судов:

Ошибка в толковании материального закона

Арбитражные суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации в реестр исходили из того, что в силу подпункта «а» пункта 3 Правил полномочия по ведению реестра недобросовестных поставщиков переданы территориальным органам ФАС России.

Критика ВС РФ: Эта позиция основана на неверном толковании оспариваемого положения. Подпункт «а» пункта 3 Правил определяет получателя обращения (территориальный орган), а не орган, ответственный за ведение реестра. Ведение реестра остаётся функцией федерального органа исполнительной власти в целом (ФАС России), а территориальные органы обладают производными полномочиями, вытекающими из полномочий центрального аппарата.

Игнорирование нормативного единства законодательства

Арбитражные суды не учитывали нормативное единство положений: - Федерального закона № 44-ФЗ (статья 104, часть 1) - Положения о ФАС России - Типовых регламентов взаимодействия и внутренней организации федеральных органов исполнительной власти - Положения о территориальном органе ФАС России

Это единство ясно демонстрирует, что территориальные органы ФАС России имеют полномочия по принятию решений о включении/исключении информации из реестра, что не противоречит части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ.

Неправильное применение критерия формальной определенности

Истец утверждал, что подпункт «а» пункта 3 Правил не отвечает требованиям формальной определенности и допускает произвольное толкование.

Вывод ВС РФ: Норма отвечает критерию правовой определенности и не допускает произвольного толкования. Правило о направлении обращений в территориальный орган по месту нахождения заказчика (с указанными исключениями) является ясным и определённым.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-535 демонстрирует консервативный подход к толкованию нормативного правового акта, основанный на:

1. Преюдициальном значении предыдущих решений ВС РФ о компетенции Правительства РФ (ст. 64, часть 2 КАС РФ)

2. Системном толковании материального закона (Федеральный закон № 44-ФЗ) в единстве с подзаконными актами (Положение о ФАС России, типовые регламенты)

3. Разграничении между органом, ответственным за ведение реестра (федеральный орган в целом), и органом, куда направляется обращение (территориальный орган)

4. Признании производного характера полномочий территориальных органов, вытекающих из полномочий центрального аппарата

5. Применении критерия формальной определенности к оспариваемому положению

Суд отклонил доводы истца о нарушении части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ и о несоответствии требованиям правовой определенности, установив, что оспариваемое положение соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.