ВС РФ подтвердил действительность Правил охраны магистральных трубопроводов 1992 года

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ26-122, Решение от 7 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А.

Стороны: - Административный истец: Савушкин Виктор Анатольевич (гражданин) - Административные ответчики: - Министерство энергетики Российской Федерации (правопреемник Минтопэнерго России) - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор, правопреемник Госгортехнадзора России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Савушкин В.А. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил охраны магистральных трубопроводов, утверждённых: - заместителем Министра топлива и энергетики России Шаталовым А.Т. 29 апреля 1992 г.; - постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9.

Истец требовал признать Правила недействующими со дня вступления в силу Конституции РФ (25 декабря 1993 г.).

Основания оспаривания:

1. Процедурные нарушения: - Правила не прошли государственную регистрацию в Минюсте России - Не были официально опубликованы в установленном порядке - Утверждены заместителем Министра (без подтверждения полномочий), а не самим Министром

2. Конституционные нарушения: - Противоречие ч. 2 ст. 4, ч. 1–3 ст. 15, ч. 1–2 ст. 19 Конституции РФ

3. Нарушение федерального законодательства: - Ст. 11 ФЗ от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» - П. 8, 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» - П. 2, 10, 16, 17, 19 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

4. Материально-правовые возражения: - Правила не соответствуют критерию формальной определённости - Допускают неоднозначное толкование и применение

Связь с гражданским делом:

Правила были применены Серпуховским городским судом Московской области при рассмотрении гражданского дела по иску Савушкина В.А. о признании земельного участка ограниченным в использовании и взыскании убытков. Решением суда от 19 июня 2017 г. (оставленным без изменения вышестоящими инстанциями) в удовлетворении исковых требований отказано.

Позиции сторон в ВС РФ:

• Административный истец: Поддержал заявленное требование в судебном заседании
• Административные ответчики (Минэнерго России, Ростехнадзор): Не признали иск, указали, что Правила изданы в пределах полномочий; на дату издания законодательство не предусматривало государственной регистрации и обязательного опубликования актов министерств
• Заинтересованное лицо (Минюст России): Выразило мнение, что Правила не подлежали представлению на государственную регистрацию и не требовали обязательного опубликования
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ: Полагал, что в удовлетворении требования следует отказать

Решение ВС РФ:

В удовлетворении административного искового заявления отказано.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — обеспечение безопасности эксплуатации магистральных трубопроводов (объектов чрезвычайно высокого риска), защита жизни людей, окружающей среды и имущества от аварий

2. Правами гражданина — право на справедливое судебное разбирательство, защиту от незаконных ограничений прав на использование земельного участка, право на надлежащую процедуру издания нормативных актов

3. Временным аспектом — применимость процедурных требований (государственная регистрация, опубликование), введённых после издания оспариваемых Правил (15 мая 1992 г.), к актам, принятым до этой даты (29 апреля 1992 г.)

4. Компетенционным вопросом — полномочия заместителя Министра на утверждение нормативных актов в отсутствие прямого законодательного запрета на делегирование этих полномочий

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Подлежат ли Правила охраны магистральных трубопроводов, утверждённые 29 апреля 1992 г., обязательной государственной регистрации и официальному опубликованию в соответствии с законодательством, действовавшим на дату их издания?

2. Имел ли заместитель Министра топлива и энергетики России полномочия на утверждение нормативного правового акта в отсутствие прямого законодательного запрета на делегирование таких полномочий?

3. Противоречат ли Правила охраны магистральных трубопроводов Конституции РФ и федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу?

4. Могут ли доводы административного истца о несогласии с судебными постановлениями по конкретному гражданскому делу являться предметом судебной проверки по правилам главы 21 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, установив, что Правила охраны магистральных трубопроводов изданы в пределах имеющихся полномочий органов исполнительной власти в соответствии с законодательством, действовавшим на дату их издания. Обязательная государственная регистрация и опубликование актов министерств введены после издания оспариваемых Правил и к ним не применяются. Правила содержат общие нормы об охранных зонах и безопасности магистральных трубопроводов, соответствуют критериям формальной определённости и не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция заместителя Министра на утверждение нормативного акта

Суд установил полномочия органов исполнительной власти на основе следующих нормативных актов:

• Распоряжение Президента РФ от 31.12.1991 № 136-рп возложило на Госгортехнадзор России полномочия по организации и осуществлению государственного регулирования и надзора в области безопасности работ при эксплуатации магистральных трубопроводов, выдачу лицензий на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью

• Постановление Совета Министров РСФСР от 15.08.1991 № 429 определило, что одной из главных задач Минтопэнерго России является разработка и утверждение нормативных документов, регламентирующих различные виды деятельности комплекса. Постановление разрешало Министру иметь заместителей

• Распоряжение Правительства РФ от 31.01.1992 № 216-р назначило Шаталова А.Т. на должность заместителя Министра топлива и энергетики РФ

Ключевой вывод суда: Из постановления № 429 не следует, что только Министр утверждает нормативные акты. На дату издания Правил отсутствовали какие-либо предписания, устанавливающие исключительную компетенцию Министра. Заместитель Министра, являясь одним из руководителей министерства и назначенный в целях организации работы министерства для реализации поставленных перед органом задач, был уполномочен утверждать оспариваемый нормативный акт.

Процессуальный аспект: Суд применил принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), самостоятельно проверив полномочия должностного лица на основе нормативных актов, имеющихся в материалах дела, не требуя от истца доказывания отсутствия запрета на делегирование полномочий.

2. Государственная регистрация и опубликование: временной аспект

Суд провёл анализ законодательства, действовавшего на дату издания Правил:

• Законодательство на 29 апреля 1992 г. не предусматривало государственной регистрации в Минюсте России и официального опубликования актов, издаваемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти

• Постановление Правительства РФ от 8.05.1992 № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» впервые введено государственную регистрацию нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, с 15 мая 1992 г.

• Критическое уточнение: К нормативным актам, принятым ранее 15 мая 1992 г., постановление № 305 не применяется

Вывод суда: Обязательной регистрации и опубликования оспариваемого нормативного акта не требовалось; порядок опубликования и введения Правил в действие не нарушен.

Материально-правовое основание: Суд применил принцип недопустимости обратного действия процедурных требований. Нельзя требовать соблюдения процедур, которые не существовали на момент издания акта.

3. Формальная определённость и однозначность толкования

Суд отклонил доводы истца о несоответствии Правил критерию формальной определённости:

• Оснований полагать, что Правила не соответствуют общеправовому критерию формальной определённости и допускают неоднозначное применение, у суда не имеется

• Правила содержат конкретные требования, предъявляемые к охранным зонам, порядку согласования строительства и касаются вопросов безопасности

Процессуальный аспект: Суд применил правило о распределении бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): истец не представил конкретных примеров неоднозначного толкования или противоречивого применения Правил.

4. Соответствие Правил федеральному законодательству, принятому позднее

Суд проанализировал соотношение Правил с позднейшим законодательством:

Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (вступил в силу 30 июля 1997 г.): - Отнёс магистральные трубопроводы к категории опасных производственных объектов - Отнёс Правила к требованиям промышленной безопасности - Вывод: Правила соответствуют целям и принципам законодательства о промышленной безопасности

Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации: - Принят позднее оспариваемых Правил - Вопреки доводам истца**, не отменяет и не запрещает ранее принятые нормативные акты, регулирующие охрану магистральных трубопроводов, если они не противоречат его положениям

Земельный кодекс РФ и Федеральный закон от 3.08.2018 № 342-ФЗ: - С даты вступления в силу абзаца третьего части 2 статьи 8 Закона о газоснабжении, а позднее пункта 1 статьи 106 ЗК РФ полномочиями по утверждению положений об охранных зонах трубопроводов наделено Правительство РФ - Переходные нормы: Частью 16 статьи 26 ФЗ № 342-ФЗ закреплено, что до 1 марта 2031 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до официального опубликования этого закона, с учётом особенностей, установленных переходными нормами

Вывод суда: До утверждения Правительством РФ соответствующих положений об охранных зонах трубопроводов правовой режим определяется общими Правилами и действующими специальными нормативными актами Правительства РФ (такими как Правила охраны магистральных газопроводов, утверждённые постановлением Правительства РФ от 8.09.2017 № 1083).

Материально-правовой принцип: Суд применил принцип сохранения действия ранее принятых нормативных актов при отсутствии прямого запрета или отмены в позднейшем законодательстве.

5. Различие между охранными зонами и минимальными расстояниями

Суд уточнил предмет регулирования Правил:

• Охранные зоны (регулируются Правилами): размеры зон, устанавливаемых для защиты магистральных трубопроводов

• Минимальные расстояния (не регулируются Правилами): размеры расстояний, устанавливаемых строительными нормами и правилами для защиты объектов, расположенных вблизи магистрального трубопровода (Свод правил «СП 36.13330.2012. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*»)

• Правовой статус минимальных расстояний: Определяются на основании частей 19–21 статьи 26 ФЗ № 342-ФЗ и не входят в состав требований промышленной безопасности, установленных в соответствии с Законом о промышленной безопасности

Вывод: Правила имеют исключительно регламентирующий характер, приняты с целью исключения аварий и возможных жертв, для защиты жизни людей, окружающей среды и имущества.

6. Недопустимость проверки судебных постановлений по гражданскому делу в порядке главы 21 КАС РФ

Суд установил процессуальное ограничение:

• Доводы административного истца о несогласии с судебными постановлениями, вынесенными по конкретному гражданскому делу (решение Серпуховского городского суда от 19 июня 2017 г.), не могут являться предметом судебной проверки по правилам главы 21 КАС РФ

Материально-правовое основание: Глава 21 КАС РФ предусмотрена для оспаривания нормативных правовых актов, а не судебных постановлений. Проверка судебных решений осуществляется в порядке апелляции, кассации и надзора, предусмотренном КАС РФ.

7. Применение ст. 215 КАС РФ (основание для отказа)

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ:

Поскольку Правила не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, то административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Процессуальное значение: Суд применил стандарт судебного контроля над нормативными актами: акт признаётся недействующим только при наличии противоречия актам, имеющим большую юридическую силу, или нарушении прав и законных интересов истца.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Хотя в данном деле ВС РФ рассматривал дело в первой инстанции по оспариванию нормативного акта (глава 21 КАС РФ), суд косвенно оценил применение Правил нижестоящими судами в гражданском деле:

1. Отсутствие ошибки в применении Правил

Серпуховский городской суд Московской области и вышестоящие инстанции правомерно применили Правила охраны магистральных трубопроводов при рассмотрении гражданского дела Савушкина В.А. о признании земельного участка ограниченным в использовании. Суд ВС РФ подтвердил, что:

• Правила имеют силу нормативного правового акта
• Содержат конкретные требования к охранным зонам
• Соответствуют целям промышленной безопасности
• Не противоречат федеральному законодательству

2. Процессуальная граница между гражданским и административным судопроизводством

Суд ВС РФ указал на критическую ошибку в подходе истца:

• Истец пытался оспорить судебные постановления по гражданскому делу, используя механизм оспаривания нормативного акта (глава 21 КАС РФ)
• Это нарушает процессуальное разграничение: судебные решения проверяются в порядке апелляции, кассации, надзора, а не через оспаривание НПА
• Вывод: Доводы о несогласии с судебными постановлениями не могут быть предметом проверки по главе 21 КАС РФ

3. Отсутствие нарушения материального права

Нижестоящие суды не допустили ошибок в применении материального права:

• Правила охраны магистральных трубопроводов являются действующим нормативным актом
• Они содержат общие нормы об охранных зонах, применимые ко всем видам магистральных и промышленных трубопроводов
• Ограничение прав на использование земельного участка в охранной зоне трубопровода соответствует целям защиты жизни людей, окружающей среды и имущества

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ26-122 демонстрирует строгое применение принципов административного судопроизводства:

1. Принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): Суд самостоятельно проверил полномочия должностного лица на основе нормативных актов, не требуя от истца доказывания отсутствия запрета на делегирование.

2. Принцип недопустимости обратного действия процедурных требований: Нельзя требовать соблюдения процедур государственной регистрации и опубликования, введённых после издания акта.

3. Принцип распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): Истец не представил конкретных доказательств неоднозначности толкования Правил.

4. Принцип сохранения действия нормативных актов: Позднейшее законодательство не отменило Правила; переходные нормы предусматривают их применение до утверждения Правительством РФ специальных положений об охранных зонах.

5. Процессуальное разграничение: Судебные постановления проверяются в порядке апелляции, кассации, надзора, а не через оспаривание нормативных актов.

Суд отказал в удовлетворении иска, защитив публичный интерес в обеспечении безопасности эксплуатации опасных производственных объектов (магистральных трубопроводов) при одновременном соблюдении требований законности и надлежащей процедуры.