ВС подтвердил: нарушение процедур выплаты премий — это нецелевое использование бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Постановление № 46-АД26-6-К6 от 23 июля 2026 года

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (судья-докладчик: Кузьмичев С.И.)

Стороны: - Административный истец (жалующийся): адвокат Усанов В.П., действующий на основании ордера в защиту Грачева А.Л. (директор муниципального казенного учреждения городского округа Тольятти «Ритуал») - Административный ответчик: Грачев Анатолий Львович (должностное лицо)

Судебные акты, подлежащие проверке: - Постановление мирового судьи судебного участка № 107 Комсомольского судебного района города Тольятти Самарской области от 04 июля 2024 года - Решение судьи Комсомольского районного суда города Тольятти Самарской области от 07 октября 2024 года - Постановление судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 18 сентября 2025 года

Категория спора: Производство по делу об административном правонарушении (гл. 30 КоАП РФ). Материальное основание: статья 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и фактические обстоятельства:

По результатам планового контрольного мероприятия контрольно-счетной палаты г.о. Тольятти выявлено нецелевое использование бюджетных средств городского округа. Конкретно: директору МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» Грачеву А.Л. за период с 15 августа по 31 декабря 2023 года осуществлены выплаты стимулирующего характера: - ежемесячная премия в размере 40% по итогам работы за месяц (всего 43 000 рублей); - ежемесячная надбавка за интенсивность и напряженность труда в размере 50% (всего 60 500 рублей); - итого: 134 700 рублей.

Выплаты произведены без получения представления руководителя департамента городского хозяйства, согласованного с первым заместителем главы г.о. Тольятти — условия, обязательные согласно трудовому договору и локальным нормативным актам учреждения.

Позиции сторон в первой инстанции:

Грачев А.Л. и его защитник по существу не отрицали фактические обстоятельства выплат, но оспаривали квалификацию как нецелевого использования бюджетных средств, ссылаясь на то, что средства направлены на оплату труда в соответствии с Трудовым кодексом РФ, постановлением главы администрации и трудовыми договорами в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований.

Решения нижестоящих судов:

• Мировой судья (04.07.2024): признал Грачева А.Л. виновным в совершении административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ, назначил наказание в виде предупреждения.
• Районный суд (07.10.2024): оставил постановление мирового судьи без изменения.
• Кассационный суд (18.09.2025): оставил в силе решения нижестоящих судов.

Обращение в ВС РФ:

Защитник Усанов В.П. подал жалобу в Верховный Суд РФ, требуя отмены судебных актов и прекращения производства по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Защитник ссылался на решение Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2024 года по делу № А55-23698/2024, которым представление контрольно-счетной палаты было признано незаконным и отменено ввиду того, что МКУ использовало бюджетные средства по целевому назначению — на выплату заработной платы в соответствии с ТК РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами должностного лица:

Центральная проблема — соотношение между: 1. Публичным интересом в целевом и эффективном использовании бюджетных средств (ст. 38 БК РФ, ст. 306.4 БК РФ); 2. Правом должностного лица на получение заработной платы и её составляющих (премий, надбавок) в соответствии с трудовым договором и локальными нормативными актами (ст. 129, 135, 57 ТК РФ).

Толкование материальных норм публичного права:

Спор касается интерпретации понятия «нецелевое использование бюджетных средств» в контексте выплаты заработной платы и её составляющих. Вопрос: является ли выплата стимулирующих надбавок и премий целевым использованием (поскольку это заработная плата, на которую выделены лимиты бюджетных ассигнований по статье 211 БК РФ) или нецелевым (поскольку выплаты произведены без соблюдения процедурных требований, установленных локальными актами)?

Процессуальные особенности:

• Распределение бремени доказывания в делах об административных правонарушениях (ст. 26.1, 26.11 КоАП РФ);
• Оценка доказательств по правилам ст. 26.11 КоАП РФ (относимость, допустимость, достаточность);
• Вопрос о преюдициальном значении решений арбитражного суда в производстве по делу об административном правонарушении;
• Применение принципа, согласно которому в стадии кассационного пересмотра ухудшение положения лица, в отношении которого постановление исполнено, как правило, недопустимо (ст. 30.17 КоАП РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли выплата стимулирующих надбавок и премий директору учреждения без соблюдения процедурных требований, установленных трудовым договором и локальными нормативными актами, состав административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств), несмотря на то, что средства выделены на оплату труда в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований?

2. Имеет ли преюдициальное значение для производства по делу об административном правонарушении решение арбитражного суда, которым представление контрольно-счетной палаты было признано незаконным и отменено на основании вывода о целевом использовании бюджетных средств?

3. Соблюдены ли требования КоАП РФ к установлению виновности должностного лица и квалификации деяния при наличии нарушений процедурных требований, установленных локальными нормативными актами?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ подтвердил, что нецелевое использование бюджетных средств заключается не только в направлении средств на иные цели, но и в нарушении процедурных и документальных требований, установленных правовыми основаниями предоставления этих средств. Выплата заработной платы и её составляющих (премий, надбавок) является целевым использованием только при соблюдении всех условий, предусмотренных трудовым договором и локальными нормативными актами. Решение арбитражного суда о целевом использовании средств не имеет преюдициального значения для производства по делу об административном правонарушении, поскольку КоАП РФ не содержит нормы, указывающей на такое значение судебных решений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания квалификации нецелевого использования бюджетных средств

Статья 15.14 КоАП РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, определяя его как: - направление средств бюджета и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Статья 306.4 БК РФ (часть 1) дает аналогичное определение нецелевого использования, включая в него направление средств в целях, не соответствующих целям, определенным договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Статья 38 БК РФ закрепляет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств: бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей с указанием цели их использования.

Статья 162 БК РФ (подпункт 3 пункта 1) возлагает на получателя бюджетных средств обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Вывод ВС РФ: Целевое использование бюджетных средств предполагает не только направление средств на указанные в бюджетных документах цели, но и соблюдение всех процедурных и документальных требований, установленных правовыми основаниями предоставления этих средств. Отсутствие необходимых документов (представлений, согласований, приказов) свидетельствует об отсутствии правовых оснований для осуществления выплат, что квалифицируется как нецелевое использование.

2. Трудовое законодательство как правовое основание предоставления бюджетных средств на оплату труда

Статья 56 ТК РФ определяет трудовой договор как соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется выплачивать работнику заработную плату.

Статья 57 ТК РФ устанавливает, что условия оплаты труда (размер тарифной ставки, оклада, доплат, надбавок и поощрительных выплат) подлежат обязательному включению в трудовой договор.

Статья 129 ТК РФ определяет заработную плату как вознаграждение за труд, включающее компенсационные выплаты и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Статья 135 ТК РФ (части 1–3) устанавливает, что: - заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у работодателя системами оплаты труда; - системы оплаты труда, включая размеры премий и надбавок, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством; - при установлении систем премирования определяются виды премий, их размеры, сроки, основания и условия выплаты.

Статья 70 БК РФ (абзац 2) указывает, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников в соответствии с трудовыми договорами и законодательством РФ.

Статья 86 БК РФ (часть 4) предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом.

Вывод ВС РФ: Трудовой договор и локальные нормативные акты (Отраслевое положение об оплате труда, Положение № 13) являются правовыми основаниями предоставления бюджетных средств на оплату труда. Выплата стимулирующих надбавок и премий допустима только при соблюдении всех условий, установленных этими документами.

3. Анализ процедурных требований, установленных локальными нормативными актами

По материалам дела установлено:

Отраслевое положение об оплате труда (постановление администрации г.о. Тольятти от 21 июня 2019 года № 1688-п/1) и Положение № 13 (приказ директора от 26 мая 2023 года) предусматривают:

• Пункты 2.1: заработная плата состоит из оклада, выплат компенсационного и стимулирующего характера;
• Пункты 5.2, 7.4: для руководителя установлены ежемесячная премия (до 40% от оклада) и надбавка за интенсивность и напряженность труда (до 50% от оклада);
• Пункт 7.5: премия устанавливается за фактически отработанное время по результатам деятельности за месяц, оцениваемым по показателям эффективности (приложение № 7);
• Пункт 7.7: надбавка производится за счет экономии фонда оплаты труда;
• Ключевое требование: размер премии устанавливается на основании согласованного первым заместителем главы городского округа представления руководителя департамента городского хозяйства и оформляется приказом руководителя МКУ;
• Трудовой договор № 22 (пункт 19): стимулирующие выплаты осуществляются в соответствии с Отраслевым положением на основании представления департамента, согласованного с первым заместителем главы, и оформляются приказом.

Установленные факты нарушения:

• Отчеты о результатах эффективности и результативности деятельности руководителя во вмененный период в департамент не представлялись;
• Согласованное с первым заместителем главы представление департамента не издавалось;
• Приказы руководителя учреждения на премирование отсутствуют;
• Выплаты надбавки производились из доведенных лимитов бюджетных обязательств, а не из экономии фонда оплаты труда;
• Данных об образовании экономии фонда оплаты труда не имеется.

Вывод ВС РФ: Отсутствие необходимых документов (представлений, согласований, приказов, отчетов) свидетельствует об отсутствии правовых оснований для осуществления стимулирующих выплат из доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств. Это квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств в смысле ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 306.4 БК РФ.

4. Отсутствие преюдициального значения решения арбитражного суда

Защитник ссылался на решение Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2024 года по делу № А55-23698/2024, которым представление контрольно-счетной палаты было признано незаконным и отменено на основании вывода о том, что МКУ использовало бюджетные средства по целевому назначению — на выплату заработной платы в соответствии с ТК РФ, постановлением главы администрации и трудовыми договорами в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований по статье 211.

Позиция ВС РФ: Доводы жалобы со ссылкой на решение арбитражного суда не влекут отмену состоявшихся по настоящему делу судебных актов, поскольку КоАП РФ не содержит норму, указывающую на преюдициальное значение судебных решений по вопросам об обстоятельствах, установленных этими решениями.

Обоснование: Арбитражный суд рассматривал вопрос о законности представления контрольно-счетной палаты в рамках производства по оспариванию ненормативного акта (гл. 22 КАС РФ). Его вывод о целевом использовании средств основывался на том, что средства направлены на оплату труда в пределах лимитов по статье 211. Однако это не учитывает процедурные требования, установленные локальными нормативными актами как условия осуществления стимулирующих выплат. Производство по делу об административном правонарушении имеет иные цели и предмет доказывания.

5. Соблюдение требований КоАП РФ к установлению виновности и квалификации

Статья 24.1 КоАП РФ устанавливает, что при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных доказательств должны быть установлены все юридически значимые обстоятельства, предусмотренные ст. 26.1 КоАП РФ, в том числе виновность лица.

Статья 26.1 КоАП РФ определяет обстоятельства, подлежащие установлению: наличие события административного правонарушения, виновность лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, и др.

Статья 26.11 КоАП РФ устанавливает правила оценки доказательств: доказательства оцениваются с точки зрения их относимости, допустимости и достаточности.

Вывод ВС РФ: Нижестоящие суды установили все юридически значимые обстоятельства на основании полного анализа доказательств, оцененных по правилам ст. 26.11 КоАП РФ. Обстоятельства не отрицались самим Грачевым А.Л. и его защитником. Квалификация по ст. 15.14 КоАП РФ соответствует установленным обстоятельствам и нормам КоАП РФ, а также законодательству в области бюджетного и трудового права.

6. Соблюдение сроков и процедурных требований

Порядок и двухгодичный срок давности привлечения должностного лица к административной ответственности соблюдены.

Право на защиту Грачева А.Л. при производстве по делу не нарушено и реализовано.

Жалобы рассмотрены в установленном гл. 30 КоАП РФ порядке, доводы жалоб получили надлежащую оценку.

7. Назначение наказания и применение ст. 30.17 КоАП РФ

Санкция ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает для должностных лиц административный штраф (20–50 тыс. рублей) или дисквалификацию (1–3 года).

Мировой судья назначил наказание в виде предупреждения с применением положений ч. 2 ст. 3.4 и ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ (вероятно, как менее строгое наказание при наличии смягчающих обстоятельств).

Статья 30.17 КоАП РФ устанавливает, что в стадии кассационного пересмотра ухудшение положения лица, в отношении которого постановление о назначении административного наказания исполнено, как правило, недопустимо (пункты 2–4 части 2 ст. 30.17).

Вывод ВС РФ: Обстоятельств, которые в силу пунктов 2–4 части 2 ст. 30.17 КоАП РФ могли повлечь изменение или отмену обжалуемых актов, не установлено. Наказание назначено в соответствии с законом.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд РФ не усмотрел ошибок в решениях нижестоящих судов. Однако анализ позволяет выделить те аспекты, которые ВС РФ специально подчеркнул:

1. Правильное толкование материального закона: Нижестоящие суды правильно квалифицировали деяние как нецелевое использование бюджетных средств, исходя из того, что выплаты произведены без соблюдения процедурных требований, установленных локальными нормативными актами как условия осуществления стимулирующих выплат.

2. Правильное распределение бремени доказывания: Суды установили, что Грачев А.Л. как должностное лицо, ответственное за целевое использование бюджетных средств, обязан был соблюдать все условия, установленные трудовым договором и локальными актами. Отсутствие необходимых документов свидетельствует о нарушении этих условий.

3. Отказ от применения преюдициального значения решения арбитражного суда: Нижестоящие суды правильно не учитывали решение арбитражного суда как преюдициальное, поскольку оно рассматривало иные вопросы (законность представления контрольно-счетной палаты) и не анализировало процедурные требования локальных актов.

4. Соблюдение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): Хотя дело рассматривалось в соответствии с КоАП РФ, а не КАС РФ, суды провели полный анализ доказательств и установили все юридически значимые обстоятельства.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Постановление мирового судьи от 04 июля 2024 года, решение районного суда от 07 октября 2024 года и постановление кассационного суда от 18 сентября 2025 года

оставлены без изменения.

Жалоба защитника Усанова В.П. отклонена (без удовлетворения).

Грачев А.Л. остается признанным виновным в совершении административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ и подлежит наказанию в виде предупреждения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий целевого использования бюджетных средств

Постановление ВС РФ устанавливает строгий стандарт целевого использования бюджетных средств, согласно которому соблюдение процедурных и документальных требований является неотъемлемой частью целевого использования, а не дополнительным условием. Это усиливает контроль над расходованием бюджетных средств и защищает публичный интерес в их эффективном использовании.

2. Процедурные требования локальных актов как правовое основание предоставления бюджетных средств

Суд подтвердил, что локальные нормативные акты учреждения (положения об оплате труда, системы премирования) являются правовыми основаниями предоставления бюджетных средств в смысле ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 306.4 БК РФ. Это означает, что нарушение процедурных требований, установленных этими актами, квалифицируется как нецелевое использование, даже если средства направлены на оплату труда в пределах утвержденных лимитов.

3. Разграничение между материальной целью и процедурными условиями

Постановление проводит четкое разграничение между: - Материальной целью использования средств (оплата труда, на которую выделены лимиты по статье 211 БК РФ); - Процедурными условиями осуществления конкретных выплат (получение представлений, согласований, издание приказов, представление отчетов).

Нарушение процедурных условий квалифицируется как нецелевое использование, несмотря на то, что материальная цель соблюдена.

4. Отсутствие преюдициального значения решений арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях

Суд четко указал, что КоАП РФ не содержит норм о преюдициальном значении судебных решений. Это означает, что решение арбитражного суда об отмене представления контрольно-счетной палаты не влияет на производство по делу об административном правонарушении, даже если оно касается тех же фактических обстоятельств. Каждое производство имеет собственный предмет доказывания и цели.

5. Ответственность должностных лиц за соблюдение локальных нормативных актов

Постановление подтверждает, что должностные лица несут ответственность за соблюдение локальных нормативных актов, установленных работодателем. Нарушение этих актов, даже если оно не влечет уголовной ответственности, может квалифицироваться как административное правонарушение по ст. 15.14 КоАП РФ.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для:

• Дел об оспаривании ненормативных актов (гл. 22 КАС РФ): при оспаривании представлений контрольно-счетных палат, требований органов финансового контроля суды должны учитывать не только материальную цель использования средств, но и соблюдение процедурных требований локальных актов;

• Дел о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): при взыскании в бюджет средств, использованных не по целевому назначению, суды должны проверять соблюдение процедурных условий, установленных локальными актами;

• Дел об оспаривании решений и действий (гл. 22 КАС РФ): при оспаривании решений органов финансового контроля о привлечении к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств суды должны анализировать соблюдение процедурных требований;

• Дел о защите прав государственных и муниципальных служащих (гл. 25 КАС РФ): при рассмотрении споров о размере заработной платы и её составляющих суды должны учитывать требования локальных нормативных актов как условия выплаты.

7. Связь с конституционными гарантиями

Постановление отражает баланс между: - Правом на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): должностное лицо имело право на защиту в суде, его доводы были рассмотрены; - Принципом законности (ст. 15 Конституции РФ): органы власти и должностные лица обязаны соблюдать законодательство и локальные нормативные акты; - Принципом справедливости: наказание назначено в виде предупреждения, что является менее строгим наказанием, чем штраф или дисквалификация.

8. Значение для практики контрольно-ревизионной деятельности

Постановление подтверждает правомерность деятельности контрольно-счетных палат по выявлению нецелевого использования бюджетных средств на основе анализа соблюдения процедурных требований локальных актов. Это усиливает роль контрольно-ревизионных органов в защите публичного интереса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Постановление Верховного Суда РФ № 46-АД26-6-К6 от 23 июля 2026 года устанавливает важный прецедент в толковании понятия «нецелевое использование бюджетных средств». Суд подтвердил, что целевое использование требует не только направления средств на указанные в бюджетных документах цели, но и полного соблюдения процедурных и документальных требований, установленных правовыми основаниями предоставления этих средств, включая локальные нормативные акты. Это усиливает гарантии целевого и эффективного использования бюджетных средств и повышает ответственность должностных лиц за соблюдение установленных процедур.