ВС: нецелевое использование бюджета включает нарушение процедурных требований при выплатах

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Постановление № 46-АД26-7-К6 от 06 июля 2026 года

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (судья-докладчик: Кузьмичев С.И.)

Стороны: - Административный истец (в кассационном производстве): адвокат Усанов В.П., действующий на основании ордера в защиту муниципального казенного учреждения городского округа Тольятти «Ритуал» (МКУ г.о. Тольятти «Ритуал») - Административный ответчик: МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» (юридическое лицо — казенное учреждение)

Категория спора: Производство по жалобе на вступившие в законную силу судебные акты по делу об административном правонарушении (гл. 30 КоАП РФ). Материальное основание: ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств).

Судебные акты, обжалуемые в ВС РФ: - Постановление мирового судьи судебного участка № 107 Комсомольского судебного района г. Тольятти от 03 сентября 2024 года - Решение судьи Комсомольского районного суда г. Тольятти от 15 октября 2024 года - Постановление судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19 сентября 2025 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и фактические обстоятельства

По результатам планового контрольного мероприятия контрольно-счетной палаты г.о. Тольятти за 2023 год выявлено нецелевое использование бюджетных средств городского округа. Конкретно: МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» осуществило выплаты стимулирующего характера директорам:

• директору К. — в период с 11 мая по 08 июня 2023 года;
• директору Г. — в период с 15 августа по 31 декабря 2023 года.

Выплаты состояли из: - ежемесячной премии в размере 40% по итогам работы за месяц; - ежемесячной надбавки за интенсивность и напряженность труда в размере 50%.

Общая сумма нецелевого использования: 166 800 рублей.

Нарушение процедуры: выплаты осуществлены без получения представления руководителя департамента городского хозяйства, согласованного с первым заместителем главы г.о. Тольятти, что являлось обязательным условием согласно трудовым договорам и локальным нормативным актам учреждения.

Позиции сторон в первой инстанции

Защитник Усанов В.П. в жалобе в ВС РФ выражает несогласие с судебными актами и ставит вопрос об их отмене и прекращении производства по делу, ссылаясь на отсутствие состава административного правонарушения. В качестве аргумента приводит решение Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2024 года по делу № А55-23698/2024, которым представление контрольно-счетной палаты было признано незаконным и отменено.

Решения нижестоящих судов

Все три судебные инстанции (мировой судья, районный суд, кассационный суд) единогласно: - признали МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» виновным в совершении административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ; - подвергли учреждение административному штрафу в размере 8 340 рублей.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт дела заключается в столкновении двух интерпретаций целевого характера бюджетных средств:

1. Позиция защитника (и арбитражного суда): выплаты директорам являются заработной платой (в том числе её составляющей — стимулирующей выплатой), которая по своей природе относится к целевому назначению бюджетных средств (статья 211 бюджетной классификации — «заработная плата»). Выплаты осуществлены в соответствии с Трудовым кодексом РФ, постановлением главы администрации и трудовыми договорами, в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований.

2. Позиция ВС РФ: хотя выплаты формально относятся к категории заработной платы, правовым основанием для их осуществления являются не только трудовой договор и ТК РФ, но и специальные процедурные требования, установленные локальными нормативными актами учреждения (Отраслевое положение об оплате труда и Положение № 13). Отсутствие соблюдения этих процедур (представления от департамента, согласованного с первым заместителем главы; отчетов об эффективности; приказов руководителя) означает отсутствие правовых оснований для выплат, что квалифицируется как нецелевое использование.

Процессуальный аспект: жалоба ссылается на преюдициальное значение решения арбитражного суда. ВС РФ прямо указывает, что КоАП РФ не предусматривает преюдициальное значение судебных решений по обстоятельствам, установленным этими решениями, в производстве по административным правонарушениям.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли нецелевым использованием бюджетных средств выплата стимулирующих выплат (премий и надбавок) директорам казенного учреждения, если такие выплаты формально предусмотрены трудовыми договорами и относятся к категории заработной платы, но осуществлены без соблюдения специальных процедурных требований, установленных локальными нормативными актами (представления от департамента, согласованного с первым заместителем главы; отчетов об эффективности)?

2. Имеет ли преюдициальное значение для производства по административному правонарушению решение арбитражного суда, признавшее представление контрольно-счетной палаты незаконным и отменившее требование о возврате бюджетных средств?

3. Соблюдены ли все юридически значимые обстоятельства состава административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ при наличии нарушений процедурных требований к выплате стимулирующих выплат?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ подтвердил, что нецелевое использование бюджетных средств заключается не только в направлении средств на цели, не соответствующие бюджетной классификации, но и в нарушении процедурных и документальных требований, установленных правовыми основаниями предоставления средств (трудовыми договорами, локальными нормативными актами, положениями об оплате труда). Отсутствие соблюдения таких требований означает отсутствие правовых оснований для выплат, даже если выплаты формально относятся к заработной плате. Решения арбитражных судов не имеют преюдициального значения в производстве по административным правонарушениям.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое определение нецелевого использования бюджетных средств

Статья 15.14 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным: - законом (решением) о бюджете; - сводной бюджетной росписью; - бюджетной росписью; - бюджетной сметой; - договором (соглашением); - иным документом, являющимся правовым основанием предоставления средств.

Статья 306.4 Бюджетного кодекса РФ (часть 1) дает аналогичное определение нецелевого использования, добавляя в перечень оснований также лимиты бюджетных обязательств и правовые акты, являющиеся основанием для предоставления средств.

Вывод ВС РФ: правовым основанием предоставления бюджетных средств являются не только материальные нормы (ТК РФ, бюджетная классификация), но и процедурные требования, закрепленные в локальных нормативных актах, трудовых договорах и положениях об оплате труда.

2. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Статья 38 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса РФ возлагает на получателя бюджетных средств обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Вывод ВС РФ: МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» как получатель бюджетных средств обязано не только использовать средства по бюджетной классификации (заработная плата), но и соблюдать все процедурные требования, установленные правовыми основаниями предоставления средств.

3. Трудовое законодательство: структура заработной платы и условия выплаты стимулирующих выплат

Статья 129 ТК РФ определяет заработную плату как вознаграждение за труд, включающее: - компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера); - стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Статья 56 ТК РФ определяет трудовой договор как соглашение, в котором работодатель обязуется своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату.

Статья 57 ТК РФ устанавливает, что условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки, оклада, доплат, надбавок и поощрительных выплат) подлежат обязательному включению в трудовой договор.

Части 1–3 статьи 135 ТК РФ предусматривают, что: - заработная плата устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими системами оплаты труда; - системы оплаты труда, включая размеры премий и надбавок, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством; - при установлении систем премирования определяются виды премий, их размеры, сроки, основания и условия выплаты.

Вывод ВС РФ: хотя стимулирующие выплаты являются частью заработной платы и предусмотрены трудовыми договорами, их выплата обусловлена соблюдением специальных оснований и условий, установленных локальными нормативными актами (Отраслевое положение об оплате труда и Положение № 13).

4. Анализ локальных нормативных актов и процедурных требований

Постановление администрации г.о. Тольятти от 21 июня 2019 года № 1688-п/1 утвердило Положение об оплате труда работников муниципальных казенных учреждений (Отраслевое положение).

Приказ директора МКУ от 26 мая 2023 года № 13 утвердил Положение об оплате труда данного учреждения (Положение № 13).

Согласно этим документам:

Для ежемесячной премии по итогам работы за месяц (пункты 7.5 Отраслевого положения и Приложения № 13): - премия устанавливается за фактически отработанное время в отчетном месяце; - результаты деятельности оцениваются в соответствии с показателями эффективности и результативности деятельности руководителя; - размер премии устанавливается на основании согласованного первым заместителем главы городского округа представления руководителя департамента городского хозяйства на премирование; - оформляется приказом руководителя МКУ; - для оценки выполнения показателей руководитель в срок до 5 числа следующего месяца представляет в департамент отчет о результатах деятельности.

Для ежемесячной надбавки за интенсивность и напряженность труда (пункты 7.7 Отраслевого положения и Приложения № 13): - выплачивается за счет экономии фонда оплаты труда учреждения; - требуется представление департамента городского хозяйства, согласованное с первым заместителем главы городского округа; - оформляется приказом руководителя МКУ.

Вывод ВС РФ: правовым основанием для выплаты стимулирующих выплат являются не только трудовой договор и ТК РФ, но и обязательное соблюдение процедурных требований, установленных локальными нормативными актами.

5. Установленные нарушения процедурных требований

ВС РФ установил, что МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» не соблюдена ни одна из процедурных требований:

• Отчеты о результатах эффективности и результативности деятельности руководителя во вмененный период в департамент городского хозяйства не представлялись;
• Согласованное с первым заместителем главы городского округа представление департамента на премирование и на установление надбавки не издавалось;
• Приказы руководителей учреждения на премирование в материалах дела отсутствуют;
• Данных об образовании экономии фонда оплаты труда не имеется, выплаты осуществлялись из доведенных учреждению лимитов бюджетных обязательств в максимальных размерах.

Вывод ВС РФ: отсутствие соблюдения этих требований свидетельствует об отсутствии правовых оснований для осуществления стимулирующих выплат из доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств на оплату труда.

6. Опровержение доводов защитника

Довод о бюджетной смете на 2023 год: ВС РФ указал, что бюджетная смета утверждена директором учреждения 21 декабря 2023 года и по существу является отчетом за этот год, в котором в отсутствие правовых оснований ежемесячно осуществлялись стимулирующие выплаты. Таким образом, сама смета фиксирует нарушение, а не подтверждает его законность.

Довод о признании деятельности учреждения эффективной: ВС РФ отметил, что заседание комиссии проходило 19 марта 2024 года, то есть после осуществления выплат, и давало оценку деятельности по итогам 2023 года. Это не может служить основанием для выплат, которые должны были быть обоснованы до их осуществления.

Довод о представлениях от департамента: согласно ответу департамента городского хозяйства, представления об установлении размера надбавки и на премирование не разрабатывались, отчеты о результатах деятельности не представлялись.

7. Отсутствие преюдициального значения решения арбитражного суда

ВС РФ прямо указал: «Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена норма, указывающая на преюдициальное значение судебных решений по вопросам об обстоятельствах, установленных этими решениями».

Решение Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2024 года по делу № А55-23698/2024, которым представление контрольно-счетной палаты было признано незаконным и отменено, не влечет отмену состоявшихся по административному делу судебных актов.

Вывод ВС РФ: арбитражный суд рассматривал вопрос о законности представления контрольно-счетной палаты в рамках иного судопроизводства (арбитражного) и пришел к выводу о целевом использовании средств. Однако это не исключает наличие состава административного правонарушения, установленного в рамках производства по административному правонарушению на основе иных доказательств и иных процедурных требований.

8. Соблюдение процедурных требований при рассмотрении дела об административном правонарушении

Статья 24.1 КоАП РФ требует при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных доказательств установить все юридически значимые обстоятельства, предусмотренные ст. 26.1 КоАП РФ, в том числе виновность лица.

ВС РФ установил, что: - порядок рассмотрения дела соблюдены; - двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены; - административное наказание назначено минимальное, установленное санкцией ст. 15.14 КоАП РФ; - право МКУ на защиту при производстве не нарушено; - жалобы рассмотрены в установленном порядке (гл. 30 КоАП РФ), доводы получили надлежащую оценку.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд РФ не выявил ошибок в решениях нижестоящих судов. Напротив, ВС РФ подтвердил правильность их позиции:

1. Правильное толкование материального закона: нижестоящие суды верно применили ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ, поняв нецелевое использование не только как направление средств на иные цели по бюджетной классификации, но и как нарушение процедурных требований, установленных правовыми основаниями предоставления средств.

2. Правильное распределение бремени доказывания: нижестоящие суды возложили на МКУ (как на лицо, совершившее противоправное деяние) бремя доказывания наличия всех процедурных оснований для выплат. МКУ не представила доказательств соблюдения требований (представлений от департамента, отчетов об эффективности, приказов).

3. Активная роль суда: суды самостоятельно проанализировали локальные нормативные акты, трудовые договоры, положения об оплате труда и установили, что процедурные требования не соблюдены.

4. Правильная оценка доказательств: суды оценили доказательства по правилам ст. 26.11 КоАП РФ (относимость, допустимость, достаточность) и пришли к обоснованному выводу о виновности МКУ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Постановление ВС РФ:

1. Постановление мирового судьи судебного участка № 107 Комсомольского судебного района г. Тольятти от 03 сентября 2024 года — оставлено без изменения.

2. Решение судьи Комсомольского районного суда г. Тольятти от 15 октября 2024 года — оставлено без изменения.

3. Постановление судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19 сентября 2025 года — оставлено без изменения.

4. Жалоба защитника Усанова В.П. — оставлена без удовлетворения.

Судебные акты не отменены и не изменены. МКУ г.о. Тольятти «Ритуал» остается признанным виновным в совершении административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ и подлежит административному штрафу в размере 8 340 рублей.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного контроля над использованием бюджетных средств

Постановление ВС РФ устанавливает высокий стандарт соблюдения процедурных требований при использовании бюджетных средств. Даже если выплаты формально относятся к заработной плате и предусмотрены трудовыми договорами, их осуществление требует соблюдения всех процедурных требований, установленных локальными нормативными актами, положениями об оплате труда и иными правовыми основаниями предоставления средств.

Это усиливает защиту публичного интереса в целевом использовании бюджетных средств и предотвращает их расходование под видом заработной платы без надлежащего обоснования.

2. Стандарт мотивированности административных решений о выплатах

Позиция ВС РФ требует, чтобы каждая выплата из бюджета была надлежащим образом документирована и обоснована: - представления от компетентных органов (в данном случае — от департамента городского хозяйства); - согласования с вышестоящими должностными лицами (первым заместителем главы); - отчеты об эффективности и результативности деятельности; - приказы руководителя учреждения.

Отсутствие хотя бы одного из этих документов означает отсутствие правовых оснований для выплаты.

3. Контроль соответствия локальных нормативных актов вышестоящим актам

Постановление демонстрирует, что суды активно анализируют локальные нормативные акты (положения об оплате труда, трудовые договоры) и проверяют их соответствие: - Трудовому кодексу РФ; - Бюджетному кодексу РФ; - постановлениям администрации; - иным вышестоящим актам.

Локальные акты, устанавливающие процедурные требования для выплат из бюджета, имеют юридическое значение и их нарушение квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств.

4. Отсутствие преюдициального значения решений арбитражных судов в производстве по административным правонарушениям

Важный процессуальный вывод: решения арбитражных судов (даже если они признают действия учреждения законными в рамках арбитражного судопроизводства) не имеют преюдициального значения для производства по административным правонарушениям. Каждое производство рассматривает вопрос о наличии состава правонарушения самостоятельно, на основе собственных доказательств и процедурных требований.

Это предотвращает ситуации, когда одно и то же действие признается законным в одном судопроизводстве и незаконным в другом.

5. Связь с конституционными гарантиями

Постановление опирается на конституционные принципы:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суды активно защищают публичный интерес в целевом использовании бюджетных средств, что является формой защиты прав граждан на надлежащее использование их налоговых взносов.

• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): все действия органов власти и учреждений должны соответствовать закону, включая соблюдение процедурных требований, установленных локальными нормативными актами.

• Принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ): все получатели бюджетных средств должны соблюдать одинаковые требования к целевому использованию средств, независимо от их статуса.

6. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к:

• Спорам об оспаривании решений и действий органов власти (гл. 22 КАС РФ): если орган власти принял решение о выплате без соблюдения процедурных требований, это решение может быть оспорено как незаконное.

• Спорам о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): если учреждение использовало бюджетные средства не по целевому назначению, оно может быть обязано вернуть средства в бюджет.

• Спорам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): если локальный нормативный акт учреждения устанавливает процедурные требования для выплат, несоблюдение этих требований означает нарушение самого акта.

• Дисциплинарным производствам: руководители и должностные лица, допустившие нецелевое использование бюджетных средств, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

7. Практическое значение для муниципальных учреждений

Постановление имеет важное значение для муниципальных казенных учреждений, которые должны:

• Строго соблюдать процедурные требования, установленные локальными нормативными актами, при осуществлении любых выплат из бюджета;

• Вести надлежащую документацию, включая представления от компетентных органов, согласования с вышестоящими должностными лицами, отчеты об эффективности;

• Обучать руководителей и бухгалтеров требованиям бюджетного и трудового законодательства, а также локальным нормативным актам;

• Проводить внутренний контроль за соблюдением процедурных требований при выплатах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Постановление ВС РФ № 46-АД26-7-К6 от 06 июля 2026 года устанавливает принципиальную позицию о том, что нецелевое использование бюджетных средств включает не только направление средств на иные цели по бюджетной классификации, но и нарушение процедурных требований, установленных правовыми основаниями предоставления средств. Даже если выплаты формально относятся к заработной плате и предусмотрены трудовыми договорами, их осуществление требует полного соблюдения всех процедурных требований, установленных локальными нормативными актами, положениями об оплате труда и иными правовыми актами.

Постановление подтверждает, что суды должны активно контролировать соблюдение этих требований и квалифицировать нарушения как административные правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ. Решения других судов (в том числе арбитражных) не имеют преюдициального значения для производства по административным правонарушениям.