ВС подтвердил: приказ Минобороны о границах аэродрома недействителен без регистрации и опубликования

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-487 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 28 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по первой инстанции): Харченко Светлана Павловна (собственник земельных участков) - Административный ответчик (апеллянт): Министерство обороны Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Первый заместитель Министра обороны Российской Федерации издал приказ № 174 от 4 марта 2024 г. «Об установлении приаэродромной территории аэродрома Бельбек», которым установлены границы приаэродромной территории в соответствии с приложенным актом. Пунктом 2 приказа возложена обязанность на Главнокомандующего Воздушно-космическими силами направить в месячный срок копии акта о границах в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, а также в органы местного самоуправления. Харченко С.П., являющаяся собственником земельных участков № 94, 96а по ул. Комсомольской в г. Севастополе, обратилась в суд с требованием признать приказ не действующим в части включения её земельных участков в границы приаэродромной территории. Административная истица ссылалась на несоответствие приказа Конституции РФ, Земельному кодексу РФ и Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», указывая, что после перераспределения границ участков в постановке их на кадастровый учет было отказано со ссылкой на положения оспариваемого приказа.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2024 г. (дело № АКПИ24-584): Административное исковое заявление Харченко С.П. удовлетворено. Приказ первого заместителя Министра обороны РФ от 4 марта 2024 г. № 174 признан не действующим со дня его принятия.

Позиция Министерства обороны РФ в первой инстанции: Минобороны России просила прекратить производство по делу, полагая, что из административного искового заявления не следует, что приказом нарушаются либо затрагиваются права, свободы и законные интересы Харченко С.П.

Позиция Министерства юстиции РФ (заинтересованное лицо): Минюст России указал, что требование административного истца подлежит удовлетворению, поскольку приказ содержит нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение, затрагивает права неопределённого круга лиц, издан органом государственной власти в надлежащей форме, однако подписан неуполномоченным лицом и не был представлен на государственную регистрацию в Минюст России в установленном порядке.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба подана Министерством обороны РФ, которое просило отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу. Минобороны России возражала против вывода о том, что приказ нарушает права административной истицы, ссылаясь на то, что земельные участки предназначены для индивидуального жилищного строительства и относятся к пятой подзоне приаэродромной территории, где действующим законодательством (пункт 3 статьи 47 Воздушного кодекса РФ) установлен запрет только на размещение производственных объектов, функционирование которых может повлиять на безопасность полётов, а такое размещение на участках Харченко С.П. не предусмотрено.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к оценке действительности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти:

1. Позиция Минобороны РФ: Приказ должен оцениваться исключительно по критерию соответствия его содержания (нормативных предписаний) материальному праву, в частности Воздушному кодексу РФ. Поскольку приказ не запрещает размещение жилых объектов на участках Харченко С.П., он не нарушает её прав.

2. Позиция суда первой инстанции и Апелляционной коллегии: Нормативный правовой акт должен оцениваться не только по содержанию, но и по соблюдению надлежащей формы, порядка принятия, подписания и введения в действие. Приказ, не прошедший государственную регистрацию в Минюсте России и подписанный неуполномоченным лицом, не имеет юридической силы независимо от содержания его нормативных предписаний.

Принципиальное значение дела: Спор затрагивает фундаментальный вопрос о том, является ли соблюдение процедурных требований (регистрация, опубликование, подписание надлежащим лицом) условием действительности нормативного акта или это лишь вспомогательные формальности, не влияющие на юридическую силу при наличии надлежащего содержания. Дело имеет значение для унификации практики судебного контроля над нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и защиты конституционного требования об официальном опубликовании актов, затрагивающих права граждан.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий нормативные предписания, соответствующие по смыслу материальному праву, но не прошедший государственную регистрацию в Минюсте России, не опубликованный в установленном порядке и подписанный лицом, не уполномоченным на его подписание, считаться действующим и применяться для регулирования правоотношений?

Производные вопросы: - Входит ли проверка соблюдения процедурных требований (регистрация, опубликование, надлежащее подписание) в предмет судебного контроля при оспаривании нормативного акта? - Влекут ли нарушения порядка принятия и введения в действие нормативного акта его полное признание не действующим или только частичное? - Может ли лицо, в отношении которого применён нормативный акт, оспорить его на основании нарушения процедурных требований, даже если содержание акта не затрагивает его прав?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не имеет юридической силы и не может применяться для регулирования правоотношений, если он не прошёл государственную регистрацию в Минюсте России, не опубликован в установленном порядке и подписан лицом, не уполномоченным на его подписание, независимо от соответствия его содержания материальному праву. Судебная проверка нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону не только по содержанию нормативных предписаний, но и по форме акта, издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.

B. Развёрнутое обоснование

1. Признание приказа нормативным правовым актом

Апелляционная коллегия установила, что оспариваемый приказ обладает всеми признаками нормативного правового акта в соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — Постановление Пленума № 50).

Согласно указанному постановлению, признаками нормативного правового акта являются: - издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти; - наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц; - рассчитанность на неоднократное применение; - направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Постановление Пленума № 50 специально указывает, что акт может являться обязательным для неопределённого круга лиц в случаях, когда он издаётся в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, в частности: «правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории».

Приказ № 174 устанавливает границы приаэродромной территории аэродрома Бельбек, что является установлением правового режима конкретного объекта публичного права (зоны с особыми условиями использования территории). Таким образом, приказ содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

2. Конституционное требование об официальном опубликовании

Апелляционная коллегия применила норму части 3 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Приказ № 174, устанавливая приаэродромную территорию, затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина (в частности, права собственников земельных участков, входящих в границы этой территории, на использование своего имущества). Следовательно, приказ подлежал официальному опубликованию.

3. Требования к введению в действие нормативных актов

Апелляционная коллегия указала, что требования введения в действие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливаются:

• Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763);

• Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009).

Пунктами 8 и 9 Указа № 763 и пунктами 10, 11, 17 Правил № 1009 установлена обязательность государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов и обязательность их официального опубликования (за исключением актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

Приказ № 174 не содержит сведений, составляющих государственную тайну или конфиденциального характера, поэтому исключение из требования об опубликовании на него не распространяется.

4. Правовые последствия неисполнения процедурных требований

Согласно пункту 10 Указа № 763, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что приказ № 174, являясь нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, подлежал регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

5. Требования к подписанию нормативного акта

Апелляционная коллегия установила, что согласно пункту 9 Правил № 1009 нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов — с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Аналогичное предписание закреплено в пункте 5.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452.

Приказ № 174 по своей форме и содержанию является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти (Министерства обороны РФ), поэтому он подлежал подписанию Министром обороны РФ либо лицом, исполняющим его обязанности. Приказ был подписан первым заместителем Министра обороны, что не соответствует требованиям Правил № 1009. Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что приказ подписан неуполномоченным лицом, является правильным.

6. Позиция Конституционного Суда РФ о легальности нормативных актов

Апелляционная коллегия применила правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в пункте 4.1 постановления от 31 марта 2015 г. № 6-П, согласно которой легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определённого, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования.

Конституционный Суд РФ указал, что в действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону: - по содержанию нормативных предписаний; - по форме акта; - по издавшему его субъекту; - по порядку принятия; - по опубликованию и введению в действие.

Таким образом, процедурные требования являются неотъемлемой частью легальности нормативного акта, а не формальностью, которой можно пренебречь при наличии надлежащего содержания.

7. Юридическая сила актов с нарушениями порядка принятия

Согласно пункту 40 Постановления Пленума № 50, акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Постановление Пленума № 50 далее уточняет: установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Это означает, что при выявлении нарушений порядка принятия и введения в действие нормативного акта суд должен признать его не действующим полностью со дня его принятия, а не частично или с момента вынесения судебного решения.

8. Предмет судебной проверки при оспаривании нормативного акта

Апелляционная коллегия применила норму части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ), согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1. нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2. соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: - полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; - форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; - процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; - правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления их в силу;

3. соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подтвердила, что приведённые законоположения при рассмотрении судом первой инстанции административного дела были выполнены. Суд проверил как соблюдение процедурных требований (регистрация, опубликование, надлежащее подписание), так и соответствие содержания приказа материальному праву.

9. Надлежащая активная легитимация административного истца

Апелляционная коллегия отклонила возражение Минобороны РФ о том, что Харченко С.П. не имеет права на подачу административного иска, поскольку приказ не нарушает её прав.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела усматривается, что приказ применялся в отношении Харченко С.П. (её земельные участки включены в границы приаэродромной территории) и она являлась субъектом правоотношений, регулируемых этим приказом. Следовательно, она имела право на подачу административного иска.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила следующий критерий для разрешения спора:

Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, признаётся не действующим со дня его принятия, если установлены любые из следующих нарушений:

1. Нарушение требования государственной регистрации в Минюсте России (если такая регистрация предусмотрена законодательством);

2. Нарушение требования официального опубликования в установленном порядке;

3. Нарушение требования надлежащего подписания (подписание лицом, не уполномоченным на его подписание);

4. Иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии юридической силы.

При выявлении таких нарушений суд признаёт акт не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, независимо от соответствия содержания акта материальному праву.

В данном деле установлены три нарушения: - приказ не прошёл государственную регистрацию в Минюсте России; - приказ не был опубликован в установленном порядке; - приказ подписан первым заместителем Министра обороны, а не самим Министром или лицом, исполняющим его обязанности.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия подтвердила решение суда первой инстанции и не дала специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело разрешено окончательно в апелляционном порядке.

Однако из содержания определения следуют следующие процедурные выводы:

1. Для органов, издающих нормативные акты: Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны: - подписываться руководителем органа или лицом, исполняющим его обязанности; - направляться на государственную регистрацию в Минюст России; - официально опубликовываться в установленном порядке; - вступать в силу только после выполнения всех указанных требований.

2. Для органов кадастрового учёта и регистрации прав на недвижимость: При поступлении заявления о постановке на кадастровый учёт земельного участка, входящего в границы приаэродромной территории, установленной приказом № 174, такой приказ не может служить основанием для отказа в регистрации, поскольку приказ не имеет юридической силы.

3. Для судов при рассмотрении аналогичных дел: При оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти суды должны проверять не только соответствие содержания акта материальному праву, но и соблюдение всех процедурных требований (регистрация, опубликование, надлежащее подписание). Выявление любого из этих нарушений влечёт признание акта не действующим полностью со дня его принятия.

Распределение обязанностей между участниками процедуры

Апелляционная коллегия определила следующее распределение обязанностей:

1. Министерство обороны РФ обязано: - признать приказ № 174 от 4 марта 2024 г. не действующим; - прекратить применение приказа в отношении всех лиц; - не ссылаться на приказ при разрешении споров и при принятии управленческих решений.

2. Органы кадастрового учёта и регистрации прав на недвижимость обязаны: - рассмотреть заявление Харченко С.П. о постановке на кадастровый учёт земельных участков № 94, 96а по ул. Комсомольской в г. Севастополе без ссылки на приказ № 174; - принять решение о постановке участков на кадастровый учёт на основании иных нормативных требований, не связанных с приаэродромной территорией.

3. Суды при исполнении решения должны: - обеспечить надлежащее опубликование настоящего определения; - направить копии определения в органы, которые могли применять приказ № 174, для прекращения его применения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 28 января 2025 г. по делу № АПЛ24-487 устанавливает важный прецедент в практике судебного контроля над нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. Суд подтвердил, что процедурные требования (государственная регистрация, официальное опубликование, подписание надлежащим лицом) являются неотъемлемой частью легальности нормативного акта и не могут быть проигнорированы, даже если содержание акта соответствует материальному праву. Это решение обеспечивает защиту конституционного требования об официальном опубликовании актов, затрагивающих права граждан, и предотвращает применение актов, не прошедших надлежащую процедуру введения в действие.