КС отказал в рассмотрении запроса Татарстана: регионы не вправе сами дифференцировать меры поддержки участников СВО

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 2439-О от 24 сентября 2026 года

Заявитель: Кабинет Министров Республики Татарстан (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации)

Повод и основание к рассмотрению: Запрос органа государственной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности федеральных законов (статья 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Оспариваемые нормы: - Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»: пункт 81 статьи 1 (определение добровольческих формирований); статья 221 (положения о создании и деятельности добровольческих формирований) - Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»: пункт 5 статьи 1 (полномочия органов власти устанавливать дополнительные социальные гарантии); абзац первый пункта 51 статьи 2 (распространение социальных гарантий на граждан, пребывающих в добровольческих формированиях) - Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»: подпункт 24 пункта 1 статьи 3 (отнесение к ветеранам боевых действий лиц, заключивших контракт с организациями, содействующими выполнению задач ВС РФ в ходе специальной военной операции); подпункт 10 статьи 4 (отнесение к инвалидам боевых действий лиц, ставших инвалидами вследствие ранения при исполнении обязанностей по содействию выполнению указанных задач)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Кабинет Министров Республики Татарстан оспаривает конституционность указанных федеральных законоположений в связи с решением Верховного Суда Республики Татарстан от 17 марта 2026 года, которым признаны недействующими абзацы второй и седьмой пункта 5 Указа Президента Республики Татарстан от 4 апреля 2022 года № УП-233 в той мере, в какой действие данного Указа не распространяется на членов семей лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач Вооруженных Сил РФ в ходе специальной военной операции на территориях Украины, ДНР и ЛНР с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской и Херсонской областей с 30 сентября 2022 года.

Заявитель усматривает нарушение конституционных прав в том, что федеральное законодательство содержит пробел, порождающий неопределённость правового положения лиц, участвовавших в специальной военной операции в составе частных военных компаний, что становится основанием для распространения на них дополнительных социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательством субъектов Российской Федерации и финансируемых из региональных бюджетов.

Заявитель считает оспариваемые нормы противоречащими статьям 4 (часть 2), 6 (часть 2), 59 (часть 2) и 71 (пункт «м») Конституции Российской Федерации.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Федеральным полномочием по определению круга лиц, имеющих право на государственные гарантии в связи с защитой Отечества, и полномочиями субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных мер социальной поддержки за счёт региональных бюджетов;

2. Принципом единства правового регулирования в сфере обороны и воинской обязанности (предмет исключительного ведения Российской Федерации по статье 71 Конституции) и принципом разграничения полномочий между Федерацией и субъектами в сфере социальной политики (совместное ведение по статье 72);

3. Правом субъектов Российской Федерации на дифференциацию социальной поддержки отдельных категорий граждан и необходимостью федерального законодателя установить критерии и основания для такой дифференциации в сфере, касающейся защиты Отечества.

Проблема имеет конституционное значение, поскольку касается баланса между единством федерального правового пространства в вопросах обороны и возможностью субъектов Российской Федерации самостоятельно определять круг лиц, имеющих право на региональные социальные гарантии.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения Федеральных законов «Об обороне», «О статусе военнослужащих» и «О ветеранах», устанавливающие правовой статус добровольческих формирований и распространяющие на граждан, участвующих в специальной военной операции в составе организаций, содействующих выполнению задач Вооруженных Сил РФ, социальные гарантии и компенсации, в той мере, в какой эти положения не содержат дифференциации в зависимости от формы участия в специальной военной операции и не предоставляют субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять отдельные группы граждан, имеющих право на дополнительные региональные социальные гарантии?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации не усмотрел в оспариваемых законоположениях такой неопределённости в вопросе их соответствия Конституции Российской Федерации, которая могла бы послужить основанием для принятия запроса к рассмотрению. Суд отказал в принятии запроса к рассмотрению в заседании, признав его не подлежащим дальнейшему рассмотрению, поскольку для разрешения поставленного вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления (часть вторая статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционный долг защиты Отечества и его реализация в различных формах

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция Российской Федерации устанавливает защиту Отечества как долг и обязанность гражданина (статья 59, части 1 и 2). При этом Суд подчёркивает, что защита Отечества не сводится исключительно к несению военной службы, а является конституционным императивом, который может реализоваться в различных формах.

Суд ссылается на своё Постановление от 15 ноября 2011 года № 24-П, в котором установлено, что выполнение гражданином конституционного долга по защите Отечества возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах. Защита Отечества, будучи моральным обязательством, проистекающим из любви и уважения к Родине, своему народу и близким, определяет поведение гражданина.

2. Социальная защита защитников Отечества как конституционный императив

Конституционный Суд подтверждает, что Конституция Российской Федерации обязывает Российскую Федерацию как социальное государство к установлению гарантий социальной защиты (статья 7). Однако Конституция не определяет способы и объём такой защиты для тех или иных категорий граждан.

Суд указывает, что решение вопросов о конкретных мерах социальной защиты, критериях их дифференциации и условиях предоставления является прерогативой законодателя, действующего в рамках своих дискреционных полномочий. Законодатель должен действовать с учётом конституционных принципов и норм, как закрепляющих единый для всех граждан конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан.

Правовое регулирование в отношении граждан, выполнявших конституционный долг по защите Отечества, основывается не только на общих предписаниях статей 7, 21 (часть 1) и 39 (часть 1) Конституции, но и на других её положениях, прежде всего содержащихся в преамбуле и статье 59 (часть 1). Это предопределяет необходимость решения в законодательном порядке вопросов, связанных с признанием заслуг тех, кто проявил мужество и героизм, отстаивая суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации с риском для жизни и здоровья, и предоставлением им соответствующих мер социальной поддержки (ссылка на Постановление от 15 ноября 2011 года № 24-П).

3. Правовое регулирование добровольческих формирований и их статус

Конституционный Суд анализирует систему федерального правового регулирования добровольческих формирований, установленную Федеральным законом «Об обороне» и Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

Пункт 81 статьи 1 Федерального закона «Об обороне» устанавливает, что для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время, при возникновении вооруженных конфликтов, при проведении контртеррористических операций, а также при использовании Вооруженных Сил Российской Федерации (войск национальной гвардии Российской Федерации) за пределами территории Российской Федерации.

Статья 221 Федерального закона «Об обороне» предусматривает, что добровольческие формирования могут создаваться Министерством обороны Российской Федерации (Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации) по решению Президента Российской Федерации. Численность, организация, районы действий, задачи, порядок управления, срок использования и иные вопросы деятельности определяются указанным Министерством (Федеральной службой) исходя из задач, стоящих перед Вооруженными Силами Российской Федерации (войсками национальной гвардии Российской Федерации).

В состав добровольческих формирований входят граждане Российской Федерации, добровольно поступившие путём заключения контракта о пребывании в добровольческом формировании между соответствующим гражданином и Министерством обороны Российской Федерации (Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации), а также могут входить военнослужащие, направленные в них указанными органами.

Суд подчёркивает, что оспариваемые нормы Федерального закона «Об обороне», включая положения статьи 221, позволяют определить правовой статус добровольческих формирований и отграничить его от статуса других институтов или организаций, обеспечивавших реализацию задач в области обороны, в том числе в ходе специальной военной операции.

4. Распространение социальных гарантий на граждан, пребывающих в добровольческих формированиях

Пункт 10 статьи 221 Федерального закона «Об обороне» устанавливает, что граждане Российской Федерации, пребывающие в добровольческих формированиях, имеют статус, устанавливаемый федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; на таких граждан в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, распространяется статус военнослужащих.

Абзац первый пункта 51 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» закрепляет, что социальные гарантии и компенсации, предусмотренные данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами и федеральными законами для военнослужащих и членов их семей, предоставляются гражданам, пребывающим в добровольческих формированиях, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», и членам их семей в случаях и порядке, предусмотренных этим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Суд констатирует, что приведённые положения являются отсылочными к федеральному законодательному регулированию, устанавливающему гарантии и компенсации для военнослужащих и распространяющему целый ряд из них на граждан, пребывающих (пребывавших) в добровольческих формированиях.

5. Соотношение федерального регулирования добровольческих формирований и регулирования статуса ветеранов

Суд анализирует соотношение между положениями о добровольческих формированиях и положениями Федерального закона «О ветеранах», касающимися лиц, заключивших контракт с организациями, содействующими выполнению задач Вооруженных Сил РФ в ходе специальной военной операции.

Подпункт 22 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» предусматривает категорию ветеранов боевых действий как «лица, поступившие в созданные по решению органов государственной власти Российской Федерации добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в ходе специальной военной операции, отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции».

Подпункт 24 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» относит к ветеранам боевых действий также лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года.

Подпункт 10 статьи 4 Федерального закона «О ветеранах» относит к инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач Вооруженных Сил РФ в ходе специальной военной операции, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей по содействию выполнению указанных задач.

Суд подчёркивает, что положения пункта 81 статьи 1 и статьи 221 Федерального закона «Об обороне» и абзаца первого пункта 51 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» имеют собственный предмет регулирования и не могут рассматриваться как дающие основания для того или иного решения вопроса о возможности дифференциации регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации на основании Федерального закона «О ветеранах».

6. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных мер социальной поддержки

Конституционный Суд анализирует правовую базу полномочий субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных мер социальной поддержки.

Статья 48 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением расходов за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено федеральными законами.

Часть 3 статьи 48 закрепляет, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами субъекта критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривает правомочие органов публичной власти разных уровней устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей, наделяя тем самым органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом участвовать в формировании системы социальной поддержки.

Суд отмечает, что указанное регулирование нашло отражение и в положениях Федерального закона «О ветеранах». Данный Федеральный закон, закрепляя правовые гарантии социальной защиты ветеранов и разграничивая полномочия и расходные обязательства между Российской Федерацией и её субъектами в зависимости от категории ветеранов, относит предусмотренные им меры социальной поддержки лиц, особый правовой статус которых обусловлен заслугами по защите Отечества, к расходным обязательствам Российской Федерации (пункт 1 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах»).

Однако Федеральный закон «О ветеранах» допускает установление законами субъектов Российской Федерации дополнительных мер социальной поддержки данных категорий ветеранов, которые являются дополнительными к предусмотренным на федеральном уровне и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах»).

7. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами в сфере социальной поддержки защитников Отечества

Суд устанавливает, что в соответствии с компетенцией федерального законодателя, обладающего широкими полномочиями по определению круга лиц, имеющих – с учётом их заслуг по защите Отечества – право на государственные гарантии, лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач Вооруженных Сил РФ, были отнесены к ветеранам боевых действий в связи с участием в специальной военной операции.

Суд подчёркивает, что осуществляя на основании конституционных предписаний дискреционные полномочия в сфере социальной поддержки защитников Отечества и членов их семей, именно федеральный законодатель разрешает вопрос об установлении особенностей предоставления мер такой поддержки в отношении тех или иных категорий лиц.

До установления федеральным законодателем таких особенностей, в частности, в отношении отдельных категорий граждан, принимающих (принимавших) участие в специальной военной операции, субъекты Российской Федерации, устанавливая в рамках предоставленных им полномочий дополнительные меры социальной поддержки граждан из числа лиц, участвовавших в специальной военной операции, и членов их семей, не вправе вводить не основанную на нормах федерального законодательства дифференциацию правового регулирования в указанной сфере.

Это положение является ключевым в позиции Суда: оно устанавливает, что субъекты Российской Федерации не могут самостоятельно дифференцировать правовое положение лиц, участвовавших в специальной военной операции, до тех пор, пока федеральный законодатель не установит соответствующие критерии и особенности.

8. Отсутствие неопределённости, требующей конституционного контроля

Суд делает вывод, что в перечисленных в запросе законоположениях не усматривается такой неопределённости в вопросе их соответствия Конституции Российской Федерации в указанном заявителем аспекте, которая могла бы послужить основанием для принятия запроса к рассмотрению и проверки конституционности оспариваемых законоположений (часть вторая статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Суд указывает, что федеральный законодатель при этом не лишен возможности – с учётом того, что участие субъектов Российской Федерации в предоставлении мер поддержки осуществляется на основании статей 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» и статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» добровольно за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, – совершенствовать данное правовое регулирование во взаимодействии с субъектами Российской Федерации.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция:

1. Запрос Кабинета Министров Республики Татарстан признан не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в нём вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия:

• Оспариваемые нормы федеральных законов остаются в силе без изменений
• Конкретное дело Кабинета Министров Республики Татарстан (решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 марта 2026 года) не пересматривается на основании данного определения КС РФ
• Федеральный законодатель получает рекомендацию (но не предписание) совершенствовать правовое регулирование во взаимодействии с субъектами Российской Федерации
• Определение вступает в силу немедленно и является окончательным

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ устанавливает чёткую позицию, которая должна руководить судами и органами власти при разрешении споров о распространении социальных гарантий на лиц, участвовавших в специальной военной операции:

• Федеральный законодатель обладает исключительным полномочием по определению круга лиц, имеющих право на государственные гарантии в связи с защитой Отечества
• Субъекты Российской Федерации не вправе вводить дифференциацию, не основанную на нормах федерального законодательства, в отношении граждан, участвовавших в специальной военной операции
• Решение Верховного Суда Республики Татарстан о распространении региональных социальных гарантий на членов семей лиц, заключивших контракт с частными военными компаниями, остаётся в силе, но не получает поддержки КС РФ в качестве конституционно обоснованного решения

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение опирается на Постановление КС РФ от 15 ноября 2011 года № 24-П, в котором установлено, что:

• Защита Отечества может реализоваться не только через несение военной службы, но и в других формах
• Выполнение конституционного долга по защите Отечества является основанием для предоставления мер социальной поддержки

Определение развивает эту позицию, уточняя, что определение круга лиц, имеющих право на такие меры, остаётся исключительной прерогативой федерального законодателя, а не может быть делегировано субъектам Российской Федерации.

3. Гарантии конституционных прав

Определение усиливает гарантии следующих конституционных прав и принципов:

• Статья 59 Конституции РФ (конституционный долг защиты Отечества) – путём подтверждения, что федеральный законодатель должен обеспечивать социальную поддержку защитников Отечества
• Статья 7 Конституции РФ (социальное государство) – путём подтверждения, что социальная защита защитников Отечества является конституционным императивом
• Статья 72 Конституции РФ (совместное ведение) – путём уточнения, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, но только в рамках, установленных федеральным законодателем
• Принцип единства правового пространства – путём подтверждения, что дифференциация правового положения граждан в сфере защиты Отечества должна быть основана на федеральном законодательстве, а не на региональных инициативах

4. Предписания законодателю и сроки

Конституционный Суд не выносит прямого предписания федеральному законодателю, но указывает, что он не лишен возможности совершенствовать правовое регулирование в сфере социальной поддержки защитников Отечества. Сроки не установлены.

Суд рекомендует законодателю:

• Установить особенности предоставления мер социальной поддержки в отношении отдельных категорий граждан, принимавших участие в специальной военной операции
• Определить критерии дифференциации правового положения таких граждан
• Взаимодействовать с субъектами Российской Федерации при совершенствовании регулирования

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция КС РФ имеет широкое применение:

• Для всех субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные меры социальной поддержки защитников Отечества: они не могут вводить дифференциацию, не основанную на федеральном законодательстве
• Для судов, рассматривающих споры о распространении региональных социальных гарантий на лиц, участвовавших в специальной военной операции: они должны исходить из того, что такое распространение возможно только в пределах, установленных федеральным законодателем
• Для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разрабатывающих нормативные акты о социальной поддержке: они должны действовать в рамках, установленных федеральным законодательством
• Для федерального законодателя, совершенствующего регулирование в сфере защиты Отечества и социальной поддержки защитников: он должен учитывать необходимость установления чётких критериев дифференциации, чтобы исключить произвольное применение региональными органами власти

Определение КС РФ подтверждает принцип верховенства федерального закона в сфере, касающейся защиты Отечества и воинской обязанности, при одновременном признании права субъектов Российской Федерации на установление дополнительных мер социальной поддержки в пределах, установленных федеральным законодателем.