ВС РФ защитил права ветеранов СВО на земельные участки от ретроактивного ужесточения условий

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 127-КАД26-1-К4 от 18 марта 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А., Капкаев Д.В. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Тищенко Петр Викторович (гражданин РФ, ветеран боевых действий) - Административный ответчик: Департамент архитектуры, имущественных и земельных отношений администрации города Керчи Республики Крым; администрация города Керчи Республики Крым

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание отказа в принятии документов для включения в реестр учета отдельных категорий граждан и предоставления им земельных участков.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Тищенко П.В. обратился в суд с административным иском о признании незаконным отказа департамента архитектуры, имущественных и земельных отношений администрации города Керчи в принятии документов для включения его в реестр учета отдельных категорий граждан и предоставления земельных участков на территории Республики Крым, а также о возложении обязанности на департамент повторно рассмотреть вопрос о принятии документов.

Позиции сторон в первой инстанции:

Истец ссылался на то, что он является ветераном боевых действий в ходе специальной военной операции, имеет постоянную регистрацию на территории Республики Крым (по состоянию на 24 февраля 2022 г.), что подтверждено вступившим в законную силу решением суда об установлении факта постоянного проживания. Он соответствует критериям, предусмотренным пунктом 11 части 1 статьи 4 Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» (в редакции, действовавшей на момент первого обращения).

Ответчик отказал в принятии документов, ссылаясь на то, что истец не имел постоянной регистрации на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г., а впоследствии (после изменения закона в мае 2024 г.) — на отсутствие документа, подтверждающего постоянное проживание не менее пяти лет, предшествующих указанной дате.

Решения судов:

1. Решение Керченского городского суда Республики Крым от 4 марта 2025 г.: Административный иск удовлетворен. Суд первой инстанции применил положения статьи 13 ГПК РФ, пункта 11 части 1 статьи 4 Закона № 66-ЗРК/2015 и пришел к выводу о незаконности отказа в принятии документов, принимая во внимание вступившее в законную силу решение суда об установлении факта постоянного проживания истца на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г.

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Республики Крым от 17 июня 2025 г.: Решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Апелляционный суд исходил из того, что истец не подтвердил факт постоянного проживания на территории Республики Крым не менее пяти лет, предшествующих 24 февраля 2022 г., руководствуясь редакцией закона, действовавшей на момент повторного обращения (май 2024 г.).

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 сентября 2025 г.: Оставило апелляционное определение без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Тищенко П.В. обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене судебных актов апелляционной и кассационной инстанций с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — установлением четких критериев и процедур предоставления земельных участков ветеранам боевых действий, включая требование подтверждения длительного проживания на территории субъекта РФ;

2. Правами и законными интересами гражданина — реализацией гарантированной законом социальной поддержки ветеранам специальной военной операции, в том числе тем, кто прибыл на территорию Республики Крым после начала операции.

Ключевая проблема: может ли орган публичной власти ставить реализацию социальных гарантий в зависимость от срока проживания на территории субъекта РФ, если гражданин соответствует иным критериям (статус ветерана, участие в СВО) и его постоянное проживание подтверждено судебным актом? Является ли такое требование объективно оправданным и соразмерным конституционно значимым целям?

Проблема также включает вопрос о применении закона во времени: должны ли суды применять закон в редакции, действовавшей на момент первого обращения гражданина, или в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган публичной власти отказать в принятии документов для включения ветерана боевых действий в реестр на основании отсутствия документа, подтверждающего постоянное проживание на территории Республики Крым не менее пяти лет, предшествующих 24 февраля 2022 г., если факт постоянного проживания по состоянию на указанную дату установлен вступившим в законную силу судебным актом?

2. Соответствует ли требование о пятилетнем проживании конституционному принципу равенства и запрету дискриминации в отношении ветеранов боевых действий, ставших жителями Республики Крым после начала специальной военной операции?

3. Правомерно ли применение апелляционным и кассационным судами закона в редакции, действовавшей на момент повторного обращения истца, вместо редакции, действовавшей на момент первого обращения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на позицию защиты прав ветеранов боевых действий и признал, что требование о пятилетнем проживании на территории Республики Крым, установленное в измененной редакции закона, не может быть применено к гражданам, которые соответствуют иным критериям закона и чей статус ветерана и постоянное проживание подтверждены судебным актом. Суд указал, что такое требование нарушает конституционный принцип равенства и фактически лишает ветеранов, прибывших на территорию после начала операции, гарантированной социальной поддержки, хотя они находились в сходных условиях с ветеранами, проживавшими там ранее.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: федеральное законодательство о статусе военнослужащих

Верховный Суд РФ исходил из того, что согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам РФ, уволенным с военной службы, и членам их семей. На территории Республики Крым такие гарантии предусмотрены Законом № 66-ЗРК/2015.

Однако это право не является безграничным и должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, в частности с принципом равенства.

2. Применение закона во времени и защита законных ожиданий

Суд первой инстанции правомерно применил пункт 11 части 1 статьи 4 Закона № 66-ЗРК/2015 в редакции, действовавшей на момент первого обращения истца в департамент (4 мая 2023 г.). В этой редакции требование о пятилетнем проживании отсутствовало. Истец, обратившись в департамент, имел право рассчитывать на применение действовавшего на тот момент закона. Впоследствии, 7 мая 2024 г., закон был изменен, и в него введено требование о пятилетнем проживании.

Суд указал, что суд первой инстанции верно учел вступившее в законную силу решение суда об установлении факта постоянного проживания истца на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г. (решение Керченского городского суда от 9 октября 2023 г.).

3. Конституционный принцип равенства и запрет дискриминации

Верховный Суд РФ ссылался на Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П, согласно которому:

• Любая дифференциация в правах граждан должна отвечать требованиям Конституции РФ, вытекающим из принципа равенства (статья 19 Конституции);
• Такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели;
• Используемые правовые средства должны быть соразмерны этим целям;
• Конституционный принцип равенства запрещает вводить ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

4. Анализ соразмерности требования о пятилетнем проживании

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что позиция департамента, поддержанная апелляционным и кассационным судами, нарушает конституционный принцип равенства:

• Истец является ветераном боевых действий в ходе специальной военной операции;
• Он имеет постоянную регистрацию на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г., что подтверждено судебным актом;
• Он соответствует иным критериям, предусмотренным законом;
• Однако ему отказано в социальной поддержке только потому, что он не проживал на территории Республики Крым пять лет до 24 февраля 2022 г.

Такое требование фактически лишает граждан, ставших жителями Республики Крым после начала специальной военной операции, гарантированной социальной поддержки, хотя они находились в сходных условиях с гражданами, проживавшими там ранее (оба участвовали в СВО, оба выполняли задачи, сопряженные с особым риском и повышенной опасностью для жизни и здоровья).

5. Практика рассмотрения судами административных дел о социальной поддержке участников СВО

Верховный Суд РФ ссылался на сложившуюся практику рассмотрения судами административных дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми установлены дополнительные меры социальной поддержки участникам специальной военной операции и членам их семей. Согласно этой практике (Тематический обзор ВС РФ № 1/2026, утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 11 февраля 2026 г. № 2А/2026), право участника специальной военной операции на получение в субъекте РФ мер социальной поддержки не может быть поставлено в зависимость от даты регистрации указанного лица по месту жительства в этом субъекте.

6. Последующее признание норм закона не действующими

Верховный Суд РФ отметил, что впоследствии вступившим в законную силу судебным актом суда общей юрисдикции от 3 декабря 2025 г. признаны не действующими с даты принятия положения Закона № 66-ЗРК/2015 и Постановления № 1288 в части, дополнительно обязывающей граждан, относящихся к предусмотренной законом категории лиц, подтвердить факт постоянного проживания на территории Республики Крым не менее пяти лет, предшествующих 24 февраля 2022 г. Это подтверждает правильность позиции Верховного Суда РФ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного и кассационного судов:

1. Неверное толкование материального закона и игнорирование принципа равенства

Апелляционный и кассационный суды применили закон в редакции от 7 мая 2024 г., содержащей требование о пятилетнем проживании, к отношениям, возникшим на основе закона в редакции от 4 мая 2023 г., когда такого требования не было. Они не учли, что истец обратился в департамент в соответствии с действовавшим на тот момент законом и имел право рассчитывать на его применение.

1. Игнорирование судебного акта об установлении факта постоянного проживания

Апелляционный и кассационный суды не должны были требовать дополнительного подтверждения факта постоянного проживания истца на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г., поскольку этот факт был установлен вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции от 9 октября 2023 г. Судебный акт, вступивший в законную силу, имеет преюдициальное значение.

1. Нарушение конституционного принципа равенства

Апелляционный и кассационный суды не провели анализ соразмерности требования о пятилетнем проживании конституционно значимым целям. Они не учли, что истец находился в сходных условиях с другими ветеранами (участие в СВО, постоянное проживание на территории Республики Крым по состоянию на 24 февраля 2022 г.), но был лишен социальной поддержки только на основании срока проживания, что не имеет объективного и разумного оправдания.

1. Игнорирование практики ВС РФ по социальной поддержке участников СВО

Апелляционный и кассационный суды не учли сложившуюся практику рассмотрения судами административных дел о социальной поддержке участников СВО, согласно которой право на получение мер социальной поддержки не может быть поставлено в зависимость от даты регистрации по месту жительства.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 328, 329, 330 КАС РФ Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ определила:

1. Отменить: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Республики Крым от 17 июня 2025 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 сентября 2025 г.

2. Оставить в силе: - Решение Керченского городского суда Республики Крым от 4 марта 2025 г., которым административный иск Тищенко П.В. был удовлетворен, а действия департамента признаны незаконными.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал действия департамента незаконными, и оснований для отмены его решения не имелось.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает четкий стандарт: органы публичной власти не могут произвольно ужесточать условия предоставления социальной поддержки ветеранам боевых действий путем введения новых требований (в данном случае — пятилетнего проживания), если гражданин уже обратился в соответствии с действовавшим на тот момент законом. Это защищает законные ожидания граждан и предотвращает ретроактивное применение более строгих норм.

2. Стандарт мотивированности и соразмерности административных решений

Верховный Суд РФ установил, что отказ в принятии документов должен быть не только формально обоснован ссылкой на закон, но и соразмерен конституционно значимым целям. Требование о пятилетнем проживании, примененное к ветеранам, прибывшим на территорию после начала СВО, не является соразмерным, поскольку эти лица находятся в сходных условиях с другими ветеранами.

3. Контроль соответствия региональных НПА конституционным принципам

Определение подтверждает, что суды должны проверять соответствие региональных законов и подзаконных актов конституционному принципу равенства (статья 19 Конституции РФ), даже если эти акты формально соответствуют федеральному законодательству. Право субъектов РФ устанавливать дополнительные социальные гарантии не является безграничным.

4. Преюдициальное значение судебных актов об установлении фактов

Определение подтверждает, что судебный акт об установлении факта постоянного проживания, вступивший в законную силу, имеет преюдициальное значение и не может быть проигнорирован органом публичной власти при принятии решения о предоставлении социальной поддержки. Орган не вправе требовать дополнительного подтверждения факта, уже установленного судом.

5. Применение закона во времени в административном судопроизводстве

Определение устанавливает принцип, согласно которому при оспаривании действий органа публичной власти, совершенных на основе закона в определенной редакции, суды должны применять закон в той редакции, которая действовала на момент совершения оспариваемого действия, а не в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела. Это защищает граждан от ретроактивного применения более строгих норм.

6. Связь с конституционными гарантиями и позициями КС РФ

Определение опирается на Постановление КС РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П о конституционном принципе равенства и запрете дискриминации. Это подтверждает, что административное судопроизводство должно обеспечивать защиту конституционных прав граждан, включая право на равное обращение и защиту от дискриминации.

7. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для:

• Споров о социальной поддержке участников СВО и членов их семей (жилищные субсидии, льготы при получении образования, медицинского обслуживания и т.д.). Суды должны применять принцип, согласно которому право на социальную поддержку не может быть поставлено в зависимость от срока проживания на территории субъекта РФ.

• Споров о предоставлении земельных участков и имущества другим категориям граждан (инвалидам, многодетным семьям, молодым семьям и т.д.). Суды должны проверять соразмерность условий предоставления конституционно значимым целям.

• Споров о применении региональных законов, устанавливающих дополнительные гарантии. Суды должны контролировать, чтобы такие законы не нарушали конституционный принцип равенства и не вводили необоснованные ограничения.

• Споров о применении закона во времени в административном судопроизводстве. Суды должны применять закон в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемого действия, а не в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела.

8. Доктринальное значение

Определение развивает доктрину административного права в части:

• Защиты законных ожиданий граждан в отношениях с публичной властью;
• Принципа соразмерности при установлении условий предоставления социальной поддержки;
• Роли судов в контроле соответствия региональных НПА конституционным принципам;
• Преюдициального значения судебных актов об установлении фактов в административном судопроизводстве;
• Применения закона во времени в административном судопроизводстве.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 127-КАД26-1-К4 от 18 марта 2026 г. представляет собой важный прецедент защиты прав ветеранов боевых действий и развития принципов административного судопроизводства. Суд встал на позицию, что органы публичной власти не могут произвольно ужесточать условия предоставления социальной поддержки путем введения новых требований, если гражданин уже обратился в соответствии с действовавшим на тот момент законом. Суд также подтвердил, что требования, устанавливаемые региональными законами, должны соответствовать конституционному принципу равенства и не могут быть дискриминационными в отношении граждан, находящихся в сходных условиях.