КС РФ защитил жилищные права сотрудников МВД, уволенных до изменения закона

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 октября 2025 года № 33-П (далее — Постановление).

Заявитель: гражданин Маркова Бориса Викторовича, уволенный со службы в органах внутренних дел Российской Федерации.

Повод к рассмотрению: жалоба гражданина Б.В. Маркова на конституционность оспариваемого законоположения (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции РФ оспариваемого законоположения.

Оспариваемые нормы: - Часть 32 статьи 8 Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 247-ФЗ), введённая Федеральным законом от 30 декабря 2021 года № 485-ФЗ (вступила в силу 30 декабря 2021 года).

Предмет регулирования: условия, при которых уволенный со службы в органах внутренних дел гражданин не подлежит выселению из жилого помещения специализированного жилищного фонда без предоставления другого жилого помещения или единовременной социальной выплаты.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданин Б.В. Марков проходил службу в органах внутренних дел с 29 июня 2002 года. 11 марта 2021 года решением жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Вологодской области он был принят на учет для получения единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения. 31 марта 2021 года ему было предоставлено служебное жилое помещение по договору найма на период до 21 февраля 2022 года.

28 декабря 2021 года Марков подал рапорт об увольнении и с 11 января 2022 года был уволен со службы по выслуге лет, дающей право на пенсию. Общий стаж его службы составил 21 год 11 месяцев 10 дней — то есть более 10 лет, но менее 25 лет.

25 января 2022 года заявитель ходатайствовал о предоставлении жилого помещения для временного проживания, но 6 апреля 2022 года получил отказ жилищно-бытовой комиссии. 13 апреля 2022 года ему было направлено требование об освобождении служебной квартиры.

Судебное разбирательство и противоречивая практика

При первоначальном рассмотрении Череповецким городским судом Вологодской области (27 сентября 2022 года) и судом апелляционной инстанции (апелляционное определение от 20 декабря 2022 года) иск УМВД России о выселении был отклонен. Суды пришли к выводу, что часть 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ на предшествовавшие жилищные правоотношения сторон не распространялась.

Однако Третий кассационный суд общей юрисдикции (определение от 17 мая 2023 года) отменил это решение, указав, что оценка права пользования жилым помещением должна производиться на основании законодательства, действовавшего на момент увольнения. При новом рассмотрении судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда (апелляционное определение от 20 июня 2023 года) удовлетворила исковые требования о выселении, ссылаясь на отсутствие у Маркова 25 лет стажа.

Верховный Суд РФ (определение от 16 сентября 2024 года) отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Нарушенные конституционные права

Заявитель усматривал нарушение статей 25 и 40 Конституции РФ, поскольку оспариваемое законоположение позволяет выселять из служебных жилых помещений граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и состоящих на учете для получения единовременной социальной выплаты, ухудшая их положение по сравнению с предшествовавшим правовым регулированием, которое запрещало такое выселение в отношении граждан с выслугой более 10 лет.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возник между двумя конституционными ценностями:

1. Дискреция законодателя в области социальной политики — право федерального законодателя изменять условия предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел в соответствии с динамикой социально-экономической ситуации и финансовыми возможностями бюджета (статьи 7, 40 Конституции РФ).

2. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства — конституционный принцип, вытекающий из статей 1, 19 и 75¹ Конституции РФ, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и защиту правомерных ожиданий граждан, приобретённых на основании ранее действовавшего законодательства.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость в правоприменении: Оспариваемая норма увеличила требование к выслуге лет с 10 до 25 лет, но не содержала переходных положений и не предусматривала придания обратной силы новому регулированию. Это создало неясность относительно того, распространяется ли новое правило на граждан, которые заключили договор найма до вступления закона в силу, но были уволены после этого момента.

2. Расходящееся правоприменение: Суды по-разному определяли момент возникновения жилищного правоотношения — одни связывали его с датой заключения договора найма (31 марта 2021 года), другие — с датой издания приказа об увольнении (11 января 2022 года). Это привело к противоположным результатам в одинаковых ситуациях.

3. Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо было определить, может ли законодатель, реализуя свою дискрецию в области социальной политики, ретроактивно ухудшать положение граждан, которые приобрели права на основании ранее действовавшего закона и имели разумные ожидания их сохранения.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации часть 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ в той мере, в какой она позволяет выселять из служебного жилого помещения специализированного жилищного фонда граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел по выслуге не менее 10 лет и состоящих на учете в качестве имеющих право на единовременную социальную выплату или нуждающихся в жилом помещении, если эти граждане заключили договор найма такого помещения до вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ (30 декабря 2021 года), но были уволены после этой даты, при условии, что они не имеют 25 лет стажа службы?

Более точно: обеспечивает ли оспариваемая норма в выявленном правоприменением смысле соблюдение конституционных принципов юридического равенства, справедливости и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (преамбула; статьи 1, 19 и 75¹ Конституции РФ)?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, но исключительно в выявленном Судом конституционно-правовом смысле. Норма не допускает выселения уволенного со службы гражданина из служебного жилого помещения без предоставления другого жилья или единовременной социальной выплаты, если на момент вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ (30 декабря 2021 года) этот гражданин состоял на учете в качестве имеющего право на единовременную социальную выплату или нуждающегося в жилом помещении, имел стаж службы не менее 10 лет и проживал в служебном помещении по ранее заключенному договору найма.

Таким образом, Суд не признал норму неконституционной, но истолковал её конституционно-правовой смысл таким образом, чтобы защитить правомерные ожидания граждан, приобретённые на основании ранее действовавшего законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на жилище и дискреция законодателя в области социальной политики

Конституционная основа: Статьи 7 (социальное государство), 40 (части 1 и 3 — право на жилище), 71 (пункты «з» и «т» — федеральное ведение в области жилищного законодательства и социальной политики) Конституции РФ.

Позиция Суда: Реализация конституционного права на жилище отдельных категорий граждан, включая сотрудников органов внутренних дел, осуществляется государством посредством предоставления дополнительных жилищных гарантий в рамках широкой дискреции законодателя. Федеральный законодатель вправе изменять как содержание предоставляемых гарантий, так и организационно-правовые формы их предоставления с учётом динамики социально-экономической ситуации и финансовых возможностей бюджета.

Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: - Постановление от 27 марта 2018 года № 13-П - Определение от 2 апреля 2019 года № 854-О - Постановление от 12 февраля 2025 года № 7-П

Вывод: Само по себе увеличение требования к выслуге лет с 10 до 25 лет не противоречит Конституции РФ, поскольку законодатель действовал в рамках предоставленной ему дискреции и преследовал конституционно значимую цель — сосредоточить жилищные гарантии на сотрудниках, отдавших службе большую часть своей профессиональной жизни.

2. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства как конституционный императив

Конституционная основа: Преамбула, статьи 1, 19 и 75¹ Конституции РФ.

Позиция Суда: Любое неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан в сфере социальной защиты должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Этот принцип предполагает:

• Сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость произвольных изменений;
• Предоставление гражданам возможности адаптироваться к вносимым изменениям посредством установления переходного периода;
• Защиту правомерных ожиданий, возникших на основании ранее действовавшего законодательства.

Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: - Постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 29 января 2004 года № 2-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 27 марта 2012 года № 8-П, от 1 июля 2015 года № 18-П - Определения от 2 апреля 2019 года № 854-О, от 24 декабря 2024 года № 3506-О

Вывод: Хотя законодатель вправе изменять условия социальной поддержки, он не должен придавать новому регулированию такой смысл, который лишил бы прав граждан, приобретённых на основании ранее действовавшего закона.

3. Принцип недопустимости ретроактивного применения более строгих норм в жилищном праве

Конституционная основа: Статья 6 Жилищного кодекса РФ (принцип, согласованный с конституционными императивами стабильности и определённости).

Позиция Суда: Жилищное законодательство содержит принцип, ограничивающий применение нормативного акта к жилищным отношениям, возникшим до введения его в действие, случаями, прямо предусмотренными этим актом, и лишь в отношении прав и обязанностей, возникших после введения его в действие.

Критическое наблюдение Суда: Федеральный закон № 485-ФЗ не содержал положений о придании обратной силы введённой им более строгой норме о продолжительности выслуги лет. Более того, по буквальному содержанию часть 32 статьи 8 указывает, что гарантия распространяется на гражданина, если он имеет стаж не менее 25 лет, «а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Эта формулировка прямо указывает на сохранение прав, приобретённых на основании ранее действовавшего законодательства.

Вывод: Оспариваемая норма не только в силу своего конституционного смысла, но и по своему буквальному содержанию не может исключать реализации прав, приобретённых гражданами на основании ранее действовавшего законодательства, даже если их увольнение формально состоялось после введения нового регулирования.

4. Анализ правомерных ожиданий граждан, заключивших договор найма до 30 декабря 2021 года

Позиция Суда: Граждане, заключившие договор найма служебного жилого помещения до вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ (30 декабря 2021 года), имели разумные основания полагать, что их увольнение со службы не повлечёт выселения из служебного жилья до обеспечения их другим жилым помещением или единовременной социальной выплатой, если они:

• Состояли на учете в качестве имеющих право на единовременную социальную выплату или нуждающихся в жилом помещении;
• Имели стаж службы не менее 10 лет.

Основания для таких ожиданий:

1. Пункт 28 Типового положения (утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2002 года № 897), действовавший до 30 декабря 2021 года, предусматривал, что сотрудники органов внутренних дел, имевшие выслугу не менее 10 лет, не могли быть выселены из служебного жилья без предоставления другого.

2. Единообразная судебная практика применения этого положения (определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 ноября 2019 года № 4-КГ19-53, от 17 декабря 2019 года № 11-КГ19-30, от 21 января 2020 года № 45-КГ19-12).

3. Административная практика органов внутренних дел, которые исходили из наличия у уволенных сотрудников с выслугой не менее 10 лет права пользования служебным жильем до предоставления им другого жилья, если такое право имелось на основании пункта 28 Типового положения на момент 30 декабря 2021 года.

4. Длительность договора найма: Хотя Инструкция от 6 мая 2012 года № 490 предусматривала заключение договора на срок не более 2 лет, на практике лица, признанные нуждающимися и имевшие стаж не менее 10 лет, проживали в служебном жилье и после истечения максимального срока договора, поскольку их выселение было невозможно в силу пункта 28 Типового положения.

Вывод: Граждане, заключившие договор найма до 30 декабря 2021 года, имели разумно предсказуемые ожидания сохранения права пользования служебным жильем после увольнения при наличии выслуги не менее 10 лет.

5. Различие между гражданами, заключившими договор до и после 30 декабря 2021 года

Позиция Суда: Сотрудники органов внутренних дел, которые заключили договор найма после введения нового правового регулирования (после 30 декабря 2021 года), уже знали или должны были знать об изменённых условиях жилищного обеспечения в случае увольнения. С учётом ясного и недвусмысленного указания в Федеральном законе № 485-ФЗ повышенного требования к выслуге лет (25 лет), новое правовое регулирование не отличается неопределённостью применительно к будущим правоотношениям.

Вывод: Различное правовое регулирование для граждан, заключивших договор до и после 30 декабря 2021 года, не нарушает принцип равенства, поскольку основано на объективном различии в их правовом положении и разумности их ожиданий.

6. Проблема неоднородной судебной практики и её конституционное значение

Позиция Суда: Толкование части 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ ответственными органами и судами не отличается однородностью и не исключает ретроактивного применения ограничительного регулирования к ранее возникшим жилищным отношениям.

Примеры противоречивой практики:

• Первый вариант толкования: Суды связывали момент возникновения жилищного правоотношения с датой заключения договора найма (31 марта 2021 года), в результате чего новая норма на заявителя не распространялась.

• Второй вариант толкования: Суды сочли, что спорные отношения возникли с даты издания приказа об увольнении (11 января 2022 года), а потому подлежит применению новое правовое регулирование.

Подтверждение неоднородности: Определения судебных коллегий по гражданским делам: - Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 года по делу № 88-31170/2024 - Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2025 года № 88-4553/2025 - Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 марта 2024 года № 88-4322/2024 - Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2024 года № 88-4431/2024

Конституционное значение неоднородности: Создаваемая неоднородной судебной практикой неопределённость усугубляется: - Длительными сроками ожидания положенного по закону постоянного жилья; - Неблагоприятными последствиями выселения (зачастую вместе с членами семей) из единственного жилого помещения; - Условиями, которые не были разумно предсказуемы в момент заключения договора найма.

Вывод: Неоднородная судебная практика нарушает конституционные принципы равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции РФ) и подрывает доверие граждан к закону и действиям государства.

7. Требования к правовому регулированию в сфере социальной защиты

Позиция Суда: Правовое регулирование в сфере социальной защиты должно гарантировать гражданам, что решения о предоставлении мер социальной поддержки принимаются уполномоченными органами на основе:

• Строгого исполнения законодательных предписаний;
• Внимательного и ответственного подхода к оценке фактических обстоятельств;
• Тщательности при оформлении документов, подтверждающих наличие условий для предоставления льгот.

Цель: Участники правоотношений должны иметь возможность предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в стабильности своего официально признанного статуса, приобретённых прав и действенности их государственной защиты.

Ссылка на ранее выраженную позицию: Постановление от 10 октября 2024 года № 45-П.

Вывод: Изменения условий социальной поддержки не должны предполагать лишения прав граждан, приобретённых на основании ранее действовавшего закона, и должны соблюдать конституционные принципы равенства и поддержания доверия.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

1. Резолюция

Часть 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации в следующем конституционно-правовом смысле:

Норма не допускает выселения уволенного со службы в органах внутренних дел гражданина из жилого помещения специализированного жилищного фонда без предоставления ему другого жилого помещения или единовременной социальной выплаты на его приобретение, если он:

• На момент вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ (30 декабря 2021 года) состоял на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты или нуждающегося в жилом помещении;
• Имел стаж службы не менее 10 лет в календарном исчислении;
• Проживал в жилом помещении специализированного жилищного фонда по ранее заключенному с органом внутренних дел договору найма.

2. Общеобязательность выявленного конституционно-правового смысла

Выявленный конституционно-правовой смысл является общеобязательным, что исключает любое иное её истолкование в правоприменительной практике. Это означает, что:

• Суды, органы внутренних дел и иные правоприменяющие органы обязаны применять норму исключительно в выявленном Судом смысле;
• Любое иное толкование (в том числе ретроактивное применение к гражданам, заключившим договор до 30 декабря 2021 года) недопустимо;
• Органы внутренних дел должны исходить из наличия у уволенных сотрудников с выслугой не менее 10 лет, состоявших на учете на момент 30 декабря 2021 года, права пользования служебным жильем до предоставления им постоянного жилья или единовременной социальной выплаты.

3. Судьба конкретного дела заявителя

Судебные постановления по делу гражданина Маркова Бориса Викторовича, вынесенные на основании части 32 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ в истолковании, расходящемся с её конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Конкретно: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 20 июня 2023 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2023 года, удовлетворившие исковые требования о выселении Маркова, должны быть пересмотрены. При пересмотре суды должны учесть, что Марков имел стаж службы более 10 лет, состоял на учете на момент 30 декабря 2021 года и заключил договор найма до этой даты, а потому не подлежит выселению без предоставления другого жилья или единовременной социальной выплаты.

4. Момент вступления в силу и порядок исполнения

Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Порядок опубликования: Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в: - «Российской газете» - «Собрании законодательства Российской Федерации» - На «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)

5. Отсутствие предписаний законодателю

Важное уточнение: Конституционный Суд не предписал федеральному законодателю вносить изменения в Федеральный закон № 247-ФЗ. Суд признал норму конституционной в выявленном смысле, что означает, что её буквальное содержание согласуется с Конституцией при надлежащем толковании. Однако Суд рекомендует законодателю в будущем при изменении условий социальной поддержки предусматривать переходные периоды и ясно указывать на сохранение прав, приобретённых на основании ранее действовавшего законодательства.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

**К