ВС РФ: орган надзора обязан вынести мотивированное решение по заявлению о правонарушении

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: № 16-КАД25-8-К4 (кассационное определение)

Дата: 26 ноября 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик), Чучунова Н.С.

Стороны: - Административный истец: Лосев Владислав Владимирович (гражданин) - Административный ответчик: Инспекция государственного жилищного надзора Волгоградской области (орган исполнительной власти, наделённый публичными полномочиями) - Третье лицо: ООО «ЭкоЦентр» (региональный оператор по обращению с твёрдыми коммунальными отходами)

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений, действий и бездействия органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Лосев В.В. оспаривает бездействие Инспекции государственного жилищного надзора Волгоградской области, выразившееся в непринятии процессуального решения по его заявлению от 31 мая 2024 года. Истец требует признания этого бездействия незаконным и возложения на Инспекцию обязанности рассмотреть заявление о привлечении ООО «ЭкоЦентр» к административной ответственности по статье 7.23 КоАП РФ (нарушение нормативного режима обеспечения населения коммунальными услугами) с принятием надлежащего процессуального решения.

Фактические обстоятельства:

31 мая 2024 года Лосев В.В. обратился в Инспекцию с заявлением о привлечении ООО «ЭкоЦентр» к административной ответственности. В заявлении указывалось, что в течение нескольких дней, предшествующих 18 мая 2024 года, общество не осуществляло вывоз твёрдых коммунальных отходов с контейнерной площадки по адресу: г. Волгоград, ул. Малиновского, д. 10А, что нарушает нормативный режим обеспечения населения коммунальными услугами.

28 июня 2024 года Инспекция направила Лосеву В.В. письмо, в котором уведомила о возможности проведения контрольных мероприятий только после выдачи прокуратурой Волгоградской области соответствующих требований. Инспекция не вынесла мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, как того требует статья 28.1 КоАП РФ.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец (Лосев В.В.): Инспекция допустила незаконное бездействие, уклонившись от принятия процессуального решения по результатам рассмотрения заявления в порядке, предусмотренном главой 28 КоАП РФ.

• Ответчик (Инспекция): Оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении ООО «ЭкоЦентр» к административной ответственности может осуществляться только по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, а не на основе заявления гражданина.

Решение первой инстанции:

Решением Фроловского городского суда Волгоградской области от 1 августа 2024 года требования Лосева В.В. удовлетворены. Суд признал незаконным бездействие Инспекции, выразившееся в уклонении от принятия процессуального решения по результатам рассмотрения обращения от 31 мая 2024 года. На Инспекцию возложена обязанность рассмотреть заявление о привлечении ООО «ЭкоЦентр» к административной ответственности по статье 7.23 КоАП РФ и принять процессуальное решение в установленном порядке.

Решение апелляционной инстанции:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 25 октября 2024 года оставило решение первой инстанции без изменения.

Решение кассационной инстанции:

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2025 года судебное решение и апелляционное определение отменены, в удовлетворении административного иска отказано. Кассационный суд пришёл к выводу о правомерности действий Инспекции, поскольку заявление Лосева В.В. не содержало сведений, свидетельствующих о событии административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.23 КоАП РФ.

Обращение в ВС РФ:

Лосев В.В. подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, прося отменить кассационное определение и оставить в силе судебное решение и апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между правом гражданина на обращение в административный орган с заявлением о наличии события административного правонарушения и обязанностью этого органа рассмотреть такое заявление с принятием надлежащего процессуального решения.

Конфликт публичного интереса и прав гражданина:

С одной стороны, публичный интерес требует надлежащего исполнения органом государственного жилищного надзора своих полномочий по привлечению к ответственности лиц, нарушающих нормативный режим обеспечения населения коммунальными услугами. С другой стороны, гражданин имеет право на справедливое рассмотрение его заявления в порядке, установленном законом, с получением мотивированного ответа.

Толкование материальных норм публичного права:

Ключевой вопрос касается толкования статьи 28.1 КоАП РФ, которая устанавливает порядок рассмотрения заявлений и сообщений физических лиц о наличии события административного правонарушения. Спор идёт о том, является ли заявление гражданина о невывозе отходов достаточным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении или требуется предварительное проведение контрольного мероприятия.

Процессуальные особенности:

При рассмотрении дел об оспаривании бездействия органов, наделённых публичными полномочиями, суд должен выяснить соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия и порядок их принятия (часть 9 статьи 226 КАС РФ). Суд активно проверяет соответствие оспариваемого бездействия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли заявление Лосева В.В. о невывозе отходов в течение нескольких дней данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.23 КоАП РФ, подлежащие проверке в порядке статьи 28.1 КоАП РФ?

2. Обязана ли Инспекция государственного жилищного надзора вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в порядке статьи 28.1 КоАП РФ, или она может отложить рассмотрение заявления до проведения контрольного мероприятия?

3. Допустил ли кассационный суд существенные нарушения норм материального и процессуального права, дав иную правовую оценку содержанию заявления и пришедши к выводу об отсутствии оснований для принятия решения в порядке статьи 28.1 КоАП РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на позицию, что заявление Лосева В.В. содержало объективные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.23 КоАП РФ, и подлежало проверке в порядке, установленном статьей 28.1 КоАП РФ. Инспекция обязана была вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела либо возбудить дело об административном правонарушении. Кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, дав иную правовую оценку содержанию заявления и фактически освободив уполномоченный орган от обязанности принятия мотивированного решения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

Верховный Суд РФ исходит из того, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет не только основания и условия административной ответственности, составы правонарушений и санкции, но и порядок производства по делам о них. Соблюдение этого порядка призвано обеспечить законность при применении мер административного принуждения в отношении как лиц, привлекаемых к ответственности, так и лиц, чьи права и законные интересы нарушены при совершении административных правонарушений.

В частности, право граждан на обращение в административный орган с заявлениями, содержащими данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обеспечивается обязанностью этого органа рассмотреть такие заявления и принять по ним законные и обоснованные решения.

2. Статья 28.1 КоАП РФ: порядок рассмотрения заявлений

Согласно статье 28.1 КоАП РФ:

• Пункт 3 части 1: Сообщения и заявления физических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении.

• Часть 2: Такие заявления подлежат рассмотрению уполномоченными должностными лицами.

• Часть 3: При наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо может возбудить дело о нём.

• Часть 5: При отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, требуется проведение проверки таких данных с последующим вынесением уполномоченным должностным лицом мотивированного определения.

Верховный Суд РФ подчёркивает: возможность отказа в возбуждении дела в иной форме Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривается.

3. Позиция Конституционного Суда РФ

Верховный Суд РФ ссылается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2021 года № 9-П, которое устанавливает, что независимо от вида судопроизводства, в котором проверяется правомерность отказа уполномоченного органа в иной форме, её оценка осуществляется на основании положений КоАП РФ.

Как следствие, по обращению, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением отдельных правонарушений, перечисленных в КоАП РФ), уполномоченное должностное лицо, сделавшее вывод об отсутствии оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении такого дела.

4. Компетентность Инспекции

Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.23 КоАП РФ (нарушение нормативного режима обеспечения населения коммунальными услугами), наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор.

В соответствии с пунктом 4 части 1 и частью 3 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации и Положением о региональном государственном жилищном контроле (надзоре) на территории Волгоградской области (утверждено постановлением администрации Волгоградской области от 31 августа 2021 года № 478-п), органом, уполномоченным на осуществление государственного жилищного надзора, определена Инспекция государственного жилищного надзора Волгоградской области.

5. Оценка содержания заявления Лосева В.В.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, заявление Лосева В.В. в Инспекцию содержало данные о том, что в течение нескольких дней, предшествующих 18 мая 2024 года, не осуществляется вывоз отходов. Это информация, объективно свидетельствующая о событии правонарушения, которая подлежала проверке уполномоченным органом.

6. Процессуальные нормы КАС РФ

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет (часть 9 статьи 226 КАС РФ):

• соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика и порядок их принятия (совершения);
• основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
• соответствие содержания оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно статье 227 КАС РФ, суд отказывает в удовлетворении требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права административного истца.

7. Ошибка кассационного суда

Кассационный суд, отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, дал иную правовую оценку содержанию заявления Лосева В.В. и пришёл к заключению о правомерности действий Инспекции, поскольку оно якобы не содержало сведений, свидетельствующих о событии административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.23 КоАП РФ.

Верховный Суд РФ указывает, что кассационный суд вопреки правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление № 9-П) пришёл к выводу об отсутствии основания для принятия административным ответчиком решения в порядке статьи 28.1 КоАП РФ.

8. Несоблюдение требований статьи 28.1 КоАП РФ

В данном случае Инспекцией требования статьи 28.1 КоАП РФ не соблюдены, решение по существу обращения Лосева В.В. не вынесено. В связи с этим определение кассационной инстанции об отсутствии основания для принятия решения в порядке статьи 28.1 КоАП РФ является ошибочным.

9. Последующие судебные акты в арбитражном производстве

Верховный Суд РФ отмечает, что не устраняет эту ошибку и факт вынесения Инспекцией во исполнение решения суда от 1 августа 2024 года определения от 29 октября 2024 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (отсутствие состава административного правонарушения).

Это определение было предметом судебной проверки в арбитражном производстве. Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 6 февраля 2025 года по делу № А12-29665/2024, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2025 года, определение Инспекции от 29 октября 2024 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Арбитражные суды установили, что уполномоченное лицо уклонилось от исполнения обязанности по проверке заявления в порядке, установленном КоАП РФ, в связи с чем признали выводы административного органа об отсутствии в действиях регионального оператора состава административного правонарушения преждевременными.

10. Противоречие судебных актов

Верховный Суд РФ подчёркивает, что кассационный суд, принимая определение, допускающее проверку заявления административного истца в иной форме и фактически освобождающее уполномоченный орган от обязанности принятия по нему мотивированного решения в рамках КоАП РФ, создал ситуацию, при которой выводы, содержащиеся в судебных актах по спорам между теми же сторонами, связанным с применением одних и тех же норм, стали противоречить друг другу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка кассационного суда в толковании материального права

Кассационный суд неверно толковал статью 28.1 КоАП РФ и статью 7.23 КоАП РФ. Суд пришёл к выводу, что заявление Лосева В.В. не содержало данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.23 КоАП РФ. Однако информация о том, что в течение нескольких дней не осуществляется вывоз отходов, объективно свидетельствует о событии правонарушения и подлежит проверке в порядке статьи 28.1 КоАП РФ.

2. Игнорирование позиции Конституционного Суда РФ

Кассационный суд вопреки Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2021 года № 9-П пришёл к выводу об отсутствии основания для принятия административным ответчиком решения в порядке статьи 28.1 КоАП РФ. КС РФ чётко установил, что по обращению, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела.

3. Нарушение процессуальных норм КАС РФ

При рассмотрении дела об оспаривании бездействия органа, наделённого публичными полномочиями, кассационный суд должен был выяснить соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия и порядок их принятия (часть 9 статьи 226 КАС РФ). Кассационный суд не провёл надлежащую проверку соответствия бездействия Инспекции требованиям статьи 28.1 КоАП РФ.

4. Неправильное применение стандарта оценки доказательств

Кассационный суд переоценил значение отсутствия контрольного мероприятия. Порядок рассмотрения заявлений физических лиц, предусмотренный КоАП РФ, не меняется в зависимости от того, проводятся ли контрольные мероприятия. Инспекция обязана была вынести мотивированное определение независимо от наличия или отсутствия контрольного мероприятия.

5. Создание противоречия в судебной практике

Кассационный суд создал ситуацию, при которой выводы судебных актов по спорам между теми же сторонами, связанным с применением одних и тех же норм, противоречат друг другу. Арбитражные суды признали определение Инспекции от 29 октября 2024 года незаконным, установив, что уполномоченное лицо уклонилось от исполнения обязанности по проверке заявления в порядке, установленном КоАП РФ.

6. Существенные нарушения норм материального и процессуального права

Верховный Суд РФ прямо указывает, что кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав Лосева В.В. Эти нарушения повлияли на исход административного дела.

ИТОГОВОЕ РЕШЕНИЕ

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 КАС РФ:

1. Отменила кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2025 года.

2. Оставила в силе: - Решение Фроловского городского суда Волгоградской области от 1 августа 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 25 октября 2024 года

Таким образом, Верховный Суд РФ восстановил судебные акты, признавшие незаконным бездействие Инспекции и возложившие на неё обязанность рассмотреть заявление Лосева В.В. о привлечении ООО «ЭкоЦентр» к административной ответственности с принятием надлежащего процессуального решения в порядке статьи 28.1 КоАП РФ.