ВС РФ: обращения о ненаказуемых деяниях рассматриваются в общем порядке, а не по КоАП

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 11-КАД25-7-К6 от 10 сентября 2025 года (УИД № 16RS0046-01-2024-007431-25)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. - Судья-докладчик: Хаменков В.Б.

Стороны: - Административный истец: Исламова Гульсина Фатхинуровна (гражданин РФ) - Административный ответчик: Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (Управление Роспотребнадзора по Республике Татарстан) и заместитель начальника указанного Управления (должностное лицо)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов власти и должностных лиц)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Исламова Г.Ф. направила в Управление Роспотребнадзора по Республике Татарстан заявление от 27 февраля 2024 года о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Пелагея-Лаб» к административной ответственности в связи с невозвратом ей стоимости неиспользованного подарочного сертификата номиналом 7000 рублей.

19 марта 2024 года заместитель руководителя Управления Роспотребнадзора дал письменный ответ, содержащий разъяснения о гражданско-правовом характере отношений, о праве обращения в суд с иском о защите прав потребителей и о том, что Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) административная ответственность за удержание денежных средств не предусмотрена.

Исламова Г.Ф. оспаривала это решение, требуя признания действий должностного лица незаконными и возложения обязанности устранить допущенные нарушения. Она считала, что вместо письменного ответа должно было быть вынесено мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение суда первой инстанции (25 апреля 2024 года):

Вахитовский районный суд города Казани удовлетворил административный иск. Суд исходил из того, что в заявлении Исламовой Г.Ф. указано на наличие события административного правонарушения, следовательно, при отсутствии достаточных оснований для возбуждения дела должно было быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а не направлен письменный ответ. Решение признано незаконным, на Управление Роспотребнадзора возложена обязанность принять меры по устранению нарушений прав и законных интересов.

Определением того же суда от 11 июня 2024 года с Управления Роспотребнадзора взысканы судебные расходы в размере 5000 рублей.

Апелляционное рассмотрение (1 октября 2024 года):

Апелляционная коллегия Верховного Суда Республики Татарстан отменила судебные акты суда первой инстанции без проверки по существу и прекратила производство по делу. Суд апелляции исходил из того, что требования Исламовой Г.Ф. о признании бездействия должностного лица не соответствующим законодательству по делам об административных правонарушениях подлежат рассмотрению в порядке КоАП РФ, а не в порядке административного судопроизводства (КАС РФ).

Кассационное рассмотрение (30 января 2025 года):

Кассационная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ (постановление от 30 марта 2021 года № 9-П), оставила апелляционное определение без изменения, указав, что при его принятии не допущено существенных нарушений норм материального или процессуального права.

Обращение в ВС РФ:

Исламова Г.Ф. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, прося отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе судебные акты суда первой инстанции. Определением ВС РФ от 21 июля 2025 года дело передано для рассмотрения в судебном заседании СКАД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между двумя процессуальными режимами рассмотрения обращений граждан:

1. Общий порядок рассмотрения обращений граждан (Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), предусматривающий письменный ответ по существу поставленных вопросов.

2. Специальный порядок рассмотрения заявлений о возбуждении дел об административных правонарушениях (КоАП РФ), требующий вынесения мотивированного определения об отказе в возбуждении дела при наличии данных о событии правонарушения.

Ключевая проблема: Когда гражданин направляет в государственный орган обращение, содержащее данные о наличии события административного правонарушения, но это правонарушение не предусмотрено законодательством об административных правонарушениях, в каком порядке должно быть рассмотрено такое обращение и какой процессуальный документ должен быть принят?

Нижестоящие суды (апелляция и кассация) исходили из того, что любое обращение, содержащее данные о событии административного правонарушения, должно рассматриваться в порядке КоАП РФ, и поэтому судебный контроль над решением органа власти должен осуществляться в порядке КоАП РФ, а не КАС РФ.

СКАД ВС РФ пришла к противоположному выводу: если административная ответственность за деяние не предусмотрена КоАП РФ, то обращение рассматривается в общем порядке (Закон № 59-ФЗ), и судебный контроль над формой и содержанием ответа может осуществляться в порядке главы 22 КАС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Подлежит ли судебному контролю в порядке главы 22 КАС РФ решение органа власти об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, если административная ответственность за указанное деяние не предусмотрена КоАП РФ?

2. Должно ли быть вынесено мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в случае, когда уполномоченное должностное лицо определило, что деяние, о котором сообщает гражданин, не содержит признаков административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ?

3. Является ли нарушением процессуального права направление письменного ответа вместо мотивированного определения об отказе в возбуждении дела, когда обращение гражданина содержит данные о событии, которое не квалифицируется как административное правонарушение?

4. Каков надлежащий порядок судебного контроля над решениями органов власти по обращениям граждан, содержащим данные о событиях, не предусмотренных КоАП РФ в качестве административных правонарушений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ установила, что при поступлении обращения гражданина, содержащего данные о событии, которое не квалифицируется как административное правонарушение в соответствии с КоАП РФ, такое обращение подлежит рассмотрению в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом № 59-ФЗ, а не в специальном порядке КоАП РФ. Следовательно, судебный контроль над формой и содержанием ответа органа власти может осуществляться в порядке главы 22 КАС РФ. Несоблюдение требования о вынесении мотивированного определения об отказе в возбуждении дела (когда такое определение не требуется по КоАП РФ) может быть оспорено в суде административного судопроизводства как нарушение процессуального права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на обращение и адекватный ответ

СКАД ВС РФ исходила из того, что право, провозглашённое в статье 33 Конституции РФ, подразумевает не только возможность граждан направлять обращения, но и право получать на них адекватный ответ. Эта позиция подтверждена постановлениями Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П, от 23 ноября 2017 года № 32-П и определением от 7 февраля 2013 года № 134-О.

2. Требования Федерального закона № 59-ФЗ о порядке рассмотрения обращений

Согласно пунктам 1, 3 и 4 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ государственный орган или должностное лицо: - обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; - принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; - даёт письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

3. Определение надлежащего порядка рассмотрения обращения

СКАД ВС РФ подчеркнула, что при поступлении обращения гражданина уполномоченное должностное лицо обязано с учётом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению. Федеральный закон № 59-ФЗ предусматривает наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан также возможность установления федеральными конституционными законами или иными федеральными законами особого порядка рассмотрения отдельных видов обращений (часть 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ).

4. Специальный порядок КоАП РФ применяется только при наличии события административного правонарушения, предусмотренного законом

Согласно пункту 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьёй 14.52 КоАП РФ), являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении.

В силу части 5 статьи 28.1 КоАП РФ при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Критическое уточнение: Эти требования КоАП РФ применяются только в том случае, если обращение содержит данные о событии, которое предусмотрено КоАП РФ в качестве административного правонарушения. Если деяние не квалифицируется как административное правонарушение по закону, то специальный порядок КоАП РФ не применяется.

5. Позиция Пленума ВС РФ о разграничении порядков рассмотрения

Пленум ВС РФ в пункте 8 постановления от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что не подлежат рассмотрению по правилам главы 22 КАС РФ дела об оспаривании решений, для которых порядок обжалования установлен КоАП РФ.

Однако Пленум также установил важное исключение: несоблюдение уполномоченным должностным лицом требований КоАП РФ о необходимости принятия конкретных процессуальных документов (например, направление письма в случае, когда КоАП РФ закреплена необходимость вынесения определения) не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам КоАП РФ. Вместе с тем в том случае, если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям КоАП РФ могут быть рассмотрены в порядке главы 22 КАС РФ.

6. Применение к фактам дела

СКАД ВС РФ установила, что из оспариваемого ответа Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан следует: заявление административного истца о возбуждении дела об административном правонарушении рассмотрено в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 59-ФЗ, должностное лицо не усмотрело оснований для проведения проверки в порядке КоАП РФ, поскольку административная ответственность за удержание денежных средств названным кодексом не предусмотрена.

При таких данных вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что законность приведённого решения Управления Роспотребнадзора подлежит проверке в порядке КоАП РФ, является ошибочным.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка апелляционной коллегии Верховного Суда Республики Татарстан:

Апелляционный суд допустил существенное нарушение норм процессуального права, прекратив производство по делу без проверки по существу. Суд исходил из ошибочного предположения, что любое обращение, содержащее данные о событии, которое гражданин квалифицирует как административное правонарушение, должно рассматриваться в порядке КоАП РФ. Однако суд не учёл, что КоАП РФ применяется только в отношении деяний, которые предусмотрены законом в качестве административных правонарушений. Если деяние не квалифицируется как административное правонарушение, то обращение рассматривается в общем порядке (Закон № 59-ФЗ), и судебный контроль осуществляется в порядке главы 22 КАС РФ.

Ошибка кассационной коллегии Шестого кассационного суда:

Кассационный суд, ссылаясь на постановление КС РФ от 30 марта 2021 года № 9-П, оставил апелляционное определение без изменения, не проведя самостоятельного анализа применимого процессуального права. Суд не разграничил два различных сценария: - когда обращение содержит данные о событии, предусмотренном КоАП РФ в качестве административного правонарушения (в этом случае применяется КоАП РФ); - когда обращение содержит данные о событии, не предусмотренном КоАП РФ (в этом случае применяется Закон № 59-ФЗ и судебный контроль осуществляется в порядке КАС РФ).

Кассационный суд также не учёл разъяснения Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 о том, что требования о несоответствии формы принятого решения положениям КоАП РФ могут быть рассмотрены в порядке главы 22 КАС РФ в том случае, если оценка существа решения по правилам КоАП РФ не проводилась.

Общая характеристика ошибок:

Обе инстанции (апелляция и кассация) допустили неправильное применение норм процессуального права, не разграничив применимые правовые режимы в зависимости от того, предусмотрено ли деяние КоАП РФ в качестве административного правонарушения. Это привело к необоснованному прекращению производства по делу без проверки по существу и нарушению права гражданина на судебную защиту.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 1 октября 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 января 2025 года

2. Направлено на новое рассмотрение: Административное дело направлено в суд апелляционной инстанции для проверки по существу принятых судом первой инстанции судебных актов.

3. Указание суду апелляционной инстанции: При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенные выше правовые позиции и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Судебные акты суда первой инстанции (решение от 25 апреля 2024 года и определение от 11 июня 2024 года) остаются в силе до нового рассмотрения в апелляции.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный принцип: граждане имеют право на судебный контроль над решениями органов власти по их обращениям не только в специальных порядках (КоАП РФ, избирательное законодательство и т.д.), но и в общем порядке административного судопроизводства (глава 22 КАС РФ). Это расширяет доступ к судебной защите и обеспечивает более полный контроль над соблюдением органами власти требований Федерального закона № 59-ФЗ о порядке рассмотрения обращений граждан.

2. Разграничение применимых правовых режимов

Определение вносит ясность в вопрос о том, когда применяется специальный порядок КоАП РФ, а когда — общий порядок рассмотрения обращений. Ключевой критерий: специальный порядок КоАП РФ применяется только в отношении деяний, которые предусмотрены законом в качестве административных правонарушений. Если деяние не квалифицируется как административное правонарушение, то обращение рассматривается в общем порядке.

3. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подтверждает, что органы власти обязаны давать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (Закон № 59-ФЗ). Если обращение содержит данные о событии, которое орган власти не квалифицирует как административное правонарушение, то ответ должен содержать мотивированное объяснение причин такого вывода. Направление формального письма без объяснения причин отказа может быть оспорено в суде.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционное право граждан на обращение (статья 33 Конституции РФ) и право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ). СКАД ВС РФ подчеркнула, что право на обращение подразумевает право получать адекватный ответ, что соответствует позиции Конституционного Суда РФ. Это усиливает конституционные гарантии граждан в отношениях с публичной властью.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Правовая позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий публично-правовых споров, в которых граждане оспаривают решения органов власти по обращениям: - Обращения в налоговые органы о проверке правомерности налоговых требований (если налоговое законодательство не предусматривает специального порядка рассмотрения) - Обращения в органы социальной защиты о предоставлении социальных выплат (если специальный порядок не установлен) - Обращения в органы миграции и другие органы исполнительной власти

6. Уточнение позиции Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 года

Определение СКАД ВС РФ развивает и уточняет разъяснения Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21. Пленум указал, что требования о несоответствии формы принятого решения положениям КоАП РФ могут быть рассмотрены в порядке главы 22 КАС РФ в том случае, если оценка существа решения по правилам КоАП РФ не проводилась. СКАД ВС РФ применила это правило к ситуации, когда обращение содержит данные о событии, не предусмотренном КоАП РФ в качестве административного правонарушения.

7. Значение для практики органов власти

Определение имеет практическое значение для органов власти, рассматривающих обращения граждан. Органы должны: - Тщательно анализировать содержание обращения и определять, предусмотрено ли описанное деяние законодательством об административных правонарушениях - Если деяние не предусмотрено КоАП РФ, рассматривать обращение в общем порядке (Закон № 59-ФЗ) и давать мотивированный письменный ответ - Если деяние предусмотрено КоАП РФ, рассматривать обращение в порядке КоАП РФ и выносить мотивированное определение об отказе в возбуждении дела (если оснований для возбуждения нет)

8. Защита законных ожиданий граждан

Определение защищает законные ожидания граждан на получение адекватного ответа на их обращения. Граждане имеют право ожидать, что орган власти не только даст ответ, но и объяснит причины своего решения, особенно если обращение содержит данные о событии, которое гражданин квалифицирует как правонарушение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение СКАД ВС РФ № 11-КАД25-7-К6 от 10 сентября 2025 года устанавливает важный принцип разграничения применимых правовых режимов при рассмотрении обращений граждан, содержащих данные о событиях, которые гражданин квалифицирует как административные правонарушения. Определение подтверждает, что специальный порядок КоАП РФ применяется только в отношении деяний, предусмотренных законом в качестве административных правонарушений. Если деяние не квалифицируется как административное правонарушение, обращение рассматривается в общем порядке (Закон № 59-ФЗ), и судебный контроль осуществляется в порядке главы 22 КАС РФ. Это решение усиливает гарантии граждан на судебную защиту и обеспечивает более полный контроль над соблюдением органами власти требований законодательства о рассмотрении обращений граждан.