ВС РФ подтвердил полномочия Правительства на регулирование ввода приборов учёта в ЖКХ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение Верховного Суда РФ от 26 ноября 2025 г. по делу № АКПИ25-663

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов Ю.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Востриков Владимир Георгиевич (гражданин РФ) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель — Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, в судебном заседании — Кордюкова Е.А.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Востриков В.Г. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца второго пункта 81 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила).

Оспариваемое положение гласит: «Ввод установленного прибора учёта в эксплуатацию, то есть документальное оформление прибора учёта в качестве прибора учёта, по показаниям которого осуществляется расчёт размера платы за коммунальные услуги, осуществляется исполнителем в том числе на основании заявки собственника жилого или нежилого помещения, поданной исполнителю, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 80 Правил».

Основания оспаривания:

Административный истец ссылался на противоречие оспариваемого положения: - части 1 статьи 157 Жилищного кодекса РФ; - пункту 3 статьи 541 ГК РФ; - пункту 1 статьи 544 ГК РФ.

По мнению истца, оспариваемое положение устанавливает при вводе в эксплуатацию индивидуального прибора учёта обязательное участие поставщика коммунального ресурса, не являющегося исполнителем коммунальных услуг по прямым договорам, что якобы нарушает его права.

Практическое применение:

Истец указал на применение оспариваемого положения при рассмотрении гражданских дел с его участием Каменским районным судом Ростовской области.

Позиция административного ответчика:

Министерство строительства и ЖКХ РФ в письменных возражениях указало, что: - Правила изданы в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству; - оно не нарушает прав административного истца.

Представитель Правительства Кордюкова Е.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения иска.

Процессуальная история:

• Административный истец и его представитель Маликов А.В. в судебное заседание не явились (надлежащим образом извещены).
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.
• Суд проверил оспариваемое нормативное положение на соответствие НПА, имеющим большую юридическую силу.

Решение:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — обеспечение объективных и достоверных сведений о потреблении коммунальных ресурсов, справедливый баланс законных интересов участников жилищно-коммунальных отношений, определённость в расчётах платежей;

2. Частными правами гражданина — право собственника помещения на самостоятельное решение вопроса о вводе в эксплуатацию индивидуального прибора учёта без обязательного участия поставщика коммунального ресурса (если поставщик не является исполнителем по прямому договору).

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — соотношение между: - Жилищным кодексом РФ (ст. 157, ч. 1) — устанавливает общие принципы определения объёма потребляемых коммунальных услуг для исчисления размера платы; - Гражданским кодексом РФ (ст. 541, п. 3; ст. 544, п. 1) — регулируют поставку коммунальных ресурсов; - Постановлением Правительства РФ № 354 — детализирует процедуру ввода приборов учёта в эксплуатацию.

Истец утверждал, что Правила выходят за пределы полномочий Правительства и нарушают материальное право, требуя участия поставщика ресурса (лица, не являющегося исполнителем услуги).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли абзац второй пункта 81 Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, части 1 статьи 157 ЖК РФ, пункту 3 статьи 541 и пункту 1 статьи 544 ГК РФ)?

2. Выходит ли оспариваемое положение за пределы правотворческих полномочий Правительства РФ, установленных Жилищным кодексом РФ?

3. Нарушает ли оспариваемая норма права административного истца в аспекте требования участия исполнителя (в том числе поставщика коммунального ресурса) при вводе прибора учёта в эксплуатацию?

4. Является ли оспариваемое положение ясным и определённым или вызывает неоднозначное толкование?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что абзац второй пункта 81 Правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца. Оспариваемое положение является ясным, определённым, применяется в совокупности с другими пунктами Правил и не вызывает неоднозначного толкования. Суд отказал в удовлетворении иска на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ (оспариваемый НПА признан соответствующим актам большей юридической силы).

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого НПА

Конституционно-правовая база:

Суд установил, что согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (часть 1): - Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и поручений Президента; - акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2).

На момент принятия оспариваемого НПА (6 мая 2011 г.) аналогичные полномочия были закреплены в статье 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.

Жилищно-правовая база:

Согласно части 4 статьи 5 Жилищного кодекса РФ, Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента.

Вывод суда: Правила утверждены во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ Жилищным кодексом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом кодексе. Порядок принятия и опубликования НПА соблюдён и не оспаривается истцом.

2. Соответствие оспариваемого положения части 1 статьи 157 ЖК РФ

Предмет регулирования части 1 статьи 157 ЖК РФ:

Суд установил, что часть 1 статьи 157 ЖК РФ (введена Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 128-ФЗ) предусматривает, что Правительство РФ устанавливает: - правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг; - особенности предоставления отдельных видов коммунальных услуг; - условия и порядок заключения соответствующих договоров.

Кроме того, часть 1 статьи 157 ЖК РФ закрепляет общие принципы определения объёма потребляемых коммунальных услуг для исчисления размера платы: расчёт исходя из показаний приборов учёта, а при их отсутствии — из нормативов потребления.

Разграничение предметов регулирования:

Суд подчеркнул, что часть 1 статьи 157 ЖК РФ не регулирует процесс ввода в эксплуатацию приборов учёта, поскольку имеет иной предмет правового регулирования. Закрепляя общие принципы определения объёма потребляемых услуг, названный кодекс наделяет Правительство РФ полномочиями по детализации установленного нормативного регулирования, в том числе при определении платы за коммунальную услугу в случае непредставления показаний прибора учёта.

Вывод: Оспариваемая норма Правил соответствует жилищному законодательству, не выходит за пределы правотворческих полномочий Правительства РФ, обусловленных содержанием статьи 157 ЖК РФ.

3. Соответствие оспариваемого положения пункту 3 статьи 541 и пункту 1 статьи 544 ГК РФ

Суд установил, что пункт 3 статьи 541 и пункт 1 статьи 544 ГК РФ не регулируют процесс ввода в эксплуатацию приборов учёта, поскольку имеют иной предмет правового регулирования (регулируют поставку коммунальных ресурсов, а не процедуру ввода приборов учёта).

4. Толкование понятия «исполнитель» в оспариваемом положении

Определение в Правилах:

Пункт 2 Правил определяет исполнителя как юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуального предпринимателя, предоставляющих потребителю коммунальные услуги (абзац седьмой).

Соотношение с ГК РФ:

Подраздел 2 ГК РФ относит к лицам граждан (физических лиц) — индивидуальных предпринимателей (статья 23) и юридических лиц (глава 4).

Вывод суда: Абзац седьмой пункта 2 Правил, определяя исполнителя, фактически воспроизводит положения ЖК РФ. Анализ абзаца второго пункта 81 Правил не даёт оснований полагать, что использованный в нём термин имеет иное нормативное значение, отличное от установленного абзацем седьмым пункта 2 Правил. Используемое в оспариваемом положении понятие «исполнитель» не может означать иное, отличное от того, что предусмотрено самими Правилами.

5. Функциональное назначение процедуры ввода прибора учёта в эксплуатацию

Публичный интерес:

Суд установил, что требование ввода в эксплуатацию прибора учёта является элементом правового регулирования, направленного на создание условий для получения объективных и достоверных сведений о потреблении коммунальных ресурсов.

Процедурное содержание:

Процедура, в рамках которой по итогам комплекса мероприятий выполняется документальное оформление оборудования в качестве прибора учёта, по показаниям которого осуществляется расчёт размера платы: - способствует достижению определённости в отношениях по предоставлению коммунальных услуг; - обеспечивает справедливый баланс законных интересов участников этих отношений.

Универсальность порядка:

Суд подчеркнул, что данный порядок является универсальным и при наступлении условий для проведения этой процедуры применяется в каждом случае ввода прибора учёта в эксплуатацию, в том числе после его ремонта, замены и поверки (со ссылкой на определение КС РФ от 24 декабря 2024 г. № 34О6-О).

6. Ясность и определённость оспариваемого положения

Суд установил, что положения абзаца второго пункта 81 Правил являются ясными и определённым, применяются в совокупности с другими пунктами Правил и не вызывают неоднозначного толкования.

7. Отсутствие актов большей юридической силы

Суд констатировал, что федерального закона или иного акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующего отношения, связанные с вводом в эксплуатацию приборов учёта, не имеется.

8. Судебная практика ВС РФ

Суд ссылался на вступившие в законную силу решения ВС РФ по аналогичным вопросам (от 26 июля 2022 г. № АКПИ22-310, от 4 октября 2022 г. № АКПИ22-651, от 14 марта 2023 г. № АКПИ23-25, от 25 апреля 2023 г. № АКПИ23-141, от 19 сентября 2023 г. № АКПИ23-599, от 5 декабря 2023 г. № АКПИ23-949, от 30 января 2024 г. № АКПИ23-1095, от 19 марта 2024 г. № АКПИ24-47, от 2 апреля 2024 г. № АКПИ24-32, от 3 декабря 2024 г. № АКПИ24-912, от 28 апреля 2025 г. № АКПИ25-84), в которых установлены данные обстоятельства.

9. Процессуальное основание отказа

На основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт признан соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении ВС РФ не содержится прямой оценки ошибок нижестоящих судов, поскольку дело рассматривалось в первой инстанции ВС РФ по оспариванию НПА (глава 21 КАС РФ). Однако суд косвенно указал на ошибочность позиции административного истца:

Материально-правовые ошибки истца:

1. Неверное толкование предмета регулирования части 1 статьи 157 ЖК РФ — истец полагал, что эта норма регулирует процесс ввода приборов учёта в эксплуатацию, тогда как она устанавливает лишь общие принципы определения объёма потребляемых услуг и наделяет Правительство РФ полномочиями по детализации.

2. Неверное толкование пункта 3 статьи 541 и пункта 1 статьи 544 ГК РФ — истец ссылался на нормы, регулирующие поставку коммунальных ресурсов, а не процедуру ввода приборов учёта, что свидетельствует о смешении предметов правового регулирования.

3. Неправильное понимание понятия «исполнитель» — истец полагал, что оспариваемое положение требует участия поставщика коммунального ресурса (лица, не являющегося исполнителем услуги), тогда как термин «исполнитель» в Правилах имеет единое нормативное значение и означает юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, предоставляющих коммунальные услуги.

Процессуальные аспекты:

Суд применил активную роль суда (ст. 14 КАС РФ), самостоятельно проверив оспариваемое положение на соответствие актам большей юридической силы, несмотря на неявку истца в судебное заседание. Это соответствует специальному режиму рассмотрения дел об оспаривании НПА, где суд не связан доводами сторон и обязан проверить соответствие НПА законодательству.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-663 демонстрирует последовательную позицию судебной власти в отношении полномочий Правительства РФ на издание подзаконных актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Суд чётко разграничил предметы регулирования различных нормативных актов, установил, что оспариваемое положение не выходит за пределы полномочий Правительства РФ, и подтвердил, что процедура ввода приборов учёта в эксплуатацию служит публичному интересу в обеспечении объективности и достоверности сведений о потреблении коммунальных ресурсов. Решение основано на последовательной судебной практике ВС РФ (более 11 аналогичных решений) и согласуется с позицией КС РФ.