ВС подтвердил полномочия Правительства РФ на регулирование расчетов за ресурсы на общедомовые нужды

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-469; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец в апелляции): Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Друзья» (управляющая организация, осуществляющая деятельность по управлению многоквартирными домами) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании недействующим нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); жилищно-коммунальное право; административное судопроизводство.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2012 г. № 253 утвердило требования к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг (далее — Требования). Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2019 г. № 897 в Требования были внесены изменения, в результате которых пункт 3 Требований стал предусматривать осуществление расчетов за ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, в соответствии с данным документом, если иное не определено в договоре ресурсоснабжения.

Управляющая компания «Друзья» оспорила пункт 3 Требований, утверждая, что Правительство РФ при внесении изменений вышло за пределы своих полномочий, поскольку распространило действие Требований на расчеты за содержание жилого помещения в части платы за ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме. По мнению истца, такие расчеты не являются расчетами за коммунальные услуги (которые составляют предмет регулирования Требований согласно части 6 статьи 155 Жилищного кодекса РФ), а входят в состав платы за содержание жилого помещения, что выходит за рамки полномочий Правительства.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 3 сентября 2024 г., дело № АКПИ24-528): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, установив, что Требования утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий, процедура принятия и опубликования соблюдена, и пункт 3 Требований не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включая положения Жилищного кодекса РФ.

Основание передачи в апелляцию

Управляющая компания «Друзья» подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе истец повторил доводы о выходе Правительства РФ за пределы полномочий, ссылаясь на пункт 2 части 1, пункт 1 части 2 статьи 154 ЖК РФ (согласно которым плата за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, является частью платы за содержание жилого помещения, а не платы за коммунальные услуги), а также на части 2 статьи 154, часть 6 статьи 155, часть 1 статьи 157² ЖК РФ. Истец просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

Правительство РФ в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции принятым при правильном применении норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в определении границ полномочий Правительства Российской Федерации при издании нормативных правовых актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Конкретно: имело ли право Правительство РФ распространить действие Требований (которые по своему назначению регулируют расчеты за коммунальные услуги) на расчеты за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме, если такие расчеты согласно Жилищному кодексу РФ входят в состав платы за содержание жилого помещения, а не платы за коммунальные услуги?

Спор затрагивает фундаментальное разграничение между двумя категориями платежей в жилищно-коммунальной сфере: (1) платой за коммунальные услуги (предмет регулирования Требований) и (2) платой за содержание жилого помещения, включающей в себя плату за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества (которая, по мнению истца, выходит за рамки полномочий Правительства при издании Требований).

Дело имеет принципиальное значение для практики управления многоквартирными домами, поскольку касается порядка расчетов управляющих организаций с ресурсоснабжающими организациями и распределения бремени оплаты коммунальных ресурсов между управляющей организацией и потребителями.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Вышло ли Правительство Российской Федерации за пределы своих полномочий, установленных частью 6 статьи 155 Жилищного кодекса РФ (полномочия разрабатывать требования к расчетам за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг), когда оно распространило действие Требований на расчеты за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме, которые согласно статье 154 ЖК РФ входят в состав платы за содержание жилого помещения, а не платы за коммунальные услуги?

Производный вопрос: Противоречит ли пункт 3 Требований нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, частям 2 статьи 154, части 6 статьи 155, части 1 статьи 157² ЖК РФ), и подлежит ли он признанию недействующим?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: пункт 3 Требований не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включая положения Жилищного кодекса РФ, и не может рассматриваться как нарушающий права управляющей организации. Правительство РФ при издании постановления от 13 июля 2019 г. № 897 действовало в пределах своих полномочий, и внесение изменений в пункт 3 Требований не означало выхода за эти пределы. Изменение структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги не затрагивает порядок расчетов между управляющими организациями и ресурсоснабжающими организациями за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное основание полномочий Правительства РФ и процедурные требования

Апелляционная коллегия исходила из положений: - Статьи 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — о полномочиях Правительства издавать постановления; - Части 4 статьи 5 Жилищного кодекса РФ — в силу которой Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента РФ; - Части 6 статьи 155 ЖК РФ — предоставляющей Правительству РФ полномочия разрабатывать требования к расчетам за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг; - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 — о порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ.

Суд установил, что Требования утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта. Процедура принятия и опубликования постановления от 13 июля 2019 г. № 897 также соблюдена (размещено 23 июля 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, опубликовано 29 июля 2019 г. в Собрании законодательства РФ № 30).

2. Правовое регулирование структуры платежей за жилое помещение и коммунальные услуги

Апелляционная коллегия провела детальный анализ положений ЖК РФ, определяющих структуру платежей:

Часть 2 статьи 154 ЖК РФ устанавливает, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя: - плату за содержание жилого помещения, в том числе плату за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, потребляемые при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, за отведение сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (пункт 1); - взнос на капитальный ремонт (пункт 2); - плату за коммунальные услуги (пункт 3).

Часть 9 статьи 156 ЖК РФ закрепляет, что плата за содержание жилого помещения включает в себя плату за коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, при условии, что конструктивные особенности многоквартирного дома предусматривают возможность потребления соответствующего вида коммунальных ресурсов при содержании общего имущества, определяемую в порядке, установленном Правительством РФ.

Суд подчеркнул, что хотя плата за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, входит в состав платы за содержание жилого помещения (а не платы за коммунальные услуги), это не изменяет договорные отношения по поставке ресурсов на общедомовые нужды между управляющей организацией и ресурсоснабжающей организацией и не освобождает управляющую организацию от обязанности оплатить фактически поставленные ресурсы.

3. Обязанности управляющей организации по расчетам с ресурсоснабжающими организациями

Часть 12 статьи 161 ЖК РФ устанавливает, что управляющие организации, товарищества собственников жилья либо жилищные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, осуществляющие управление многоквартирными домами, не вправе отказываться от заключения договоров (в соответствии с правилами, указанными в части 1 статьи 157 ЖК РФ), в том числе в отношении коммунальных ресурсов, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, с ресурсоснабжающими организациями, которые осуществляют холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление, и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 157² ЖК РФ).

Статьи 161, части 2 и 3 статьи 162 ЖК РФ предусматривают, что управляющая организация оказывает услуги и выполняет работы по надлежащему содержанию общего имущества в многоквартирном доме, а также принимает от жителей плату за содержание жилого помещения и плату за коммунальные услуги.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что управляющая организация обязана осуществлять расчеты с ресурсоснабжающими организациями за весь объем коммунальных ресурсов, поставляемых в многоквартирный дом для предоставления потребителям коммунальных услуг, а также потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме.

4. Определение коммунальных услуг и коммунальных ресурсов

Апелляционная коллегия ссылалась на Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354, согласно которым:

• Коммунальные услуги определяются как осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

• Коммунальные ресурсы — это холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, теплоноситель в виде горячей воды в открытых системах теплоснабжения, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг и потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме; к коммунальным ресурсам приравниваются также сточные воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения.

Таким образом, коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, входят в определение коммунальных ресурсов и являются предметом регулирования Требований.

5. Разграничение между платежами потребителей и расчетами управляющей организации с ресурсоснабжающими организациями

Апелляционная коллегия установила критическое различие: внесение потребителями платы за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, в составе платы за содержание жилого помещения (а не в составе платы за коммунальные услуги) не изменяет договорные отношения по поставке ресурсов на общедомовые нужды между управляющей организацией и ресурсоснабжающей организацией и не освобождает управляющую организацию от обязанности оплатить фактически поставленные ресурсы.

Суд подчеркнул, что расходы на оплату коммунальных ресурсов, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, будучи включенными в состав платы за содержание жилого помещения (а не платы за коммунальные услуги), при управлении многоквартирным домом управляющей организацией подлежат возмещению потребителями услуг исключительно данной управляющей организации, но не ресурсоснабжающей организации.

6. Соотношение между изменением структуры платежей и порядком расчетов между управляющей организацией и ресурсоснабжающей организацией

Апелляционная коллегия установила, что изменение структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги и возможность заключения в соответствии с частью 1 статьи 157² ЖК РФ ресурсоснабжающими организациями с потребителями прямых договоров, содержащих положения о предоставлении коммунальных услуг, не затрагивает порядок расчетов между управляющими организациями и ресурсоснабжающими организациями за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме.

Это означает, что даже если потребители могут заключать прямые договоры с ресурсоснабжающими организациями (что предусмотрено частью 1 статьи 157² ЖК РФ), управляющая организация остается обязана рассчитываться с ресурсоснабжающей организацией за весь объем поставленных ресурсов, включая ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества.

7. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Апелляционная коллегия установила, что какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок расчетов исполнителей с ресурсоснабжающими организациями за ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, не имеется.

Суд отметил, что пункт 3 Требований не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включая положения ЖК РФ.

8. Разграничение между оценкой целесообразности и судебным контролем

Апелляционная коллегия подчеркнула, что доводы апелляционной жалобы сводятся, по существу, к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере и необходимости иной регламентации отношений, связанных с порядком расчетов за ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда РФ.

Суд указал, что предусмотренное частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствует.

9. Применение критерия несоответствия нормативных правовых актов

Апелляционная коллегия руководствовалась пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 3 Требований недействующим отсутствует, и правомерно руководствовался пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ при отказе в удовлетворении административного иска.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта (пункта 3 Требований) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Суд установил, что:

1. Пункт 3 Требований не противоречит ЖК РФ, поскольку: - Коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, входят в определение коммунальных ресурсов согласно постановлению Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354; - Управляющая организация обязана осуществлять расчеты с ресурсоснабжающими организациями за весь объем коммунальных ресурсов, поставляемых в многоквартирный дом (часть 12 статьи 161 ЖК РФ); - Изменение структуры платежей потребителей (включение платы за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, в состав платы за содержание жилого помещения, а не платы за коммунальные услуги) не изменяет порядок расчетов между управляющей организацией и ресурсоснабжающей организацией.

2. Правительство РФ действовало в пределах своих полномочий, определяемых частью 4 статьи 5 и частью 6 статьи 155 ЖК РФ, поскольку: - Коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, являются предметом регулирования Требований; - Порядок расчетов управляющей организации с ресурсоснабжающей организацией за такие ресурсы входит в сферу полномочий Правительства РФ по разработке требований к расчетам за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг.

Указания нижестоящим судам и участникам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело разрешено в апелляционном порядке окончательно. Однако из решения следует, что:

• Управляющие организации должны осуществлять расчеты с ресурсоснабжающими организациями за весь объем коммунальных ресурсов, поставляемых в многоквартирный дом, включая ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, в соответствии с пунктом 3 Требований;
• Ресурсоснабжающие организации вправе требовать от управляющих организаций оплаты за поставленные ресурсы в соответствии с договорами ресурсоснабжения, независимо от того, как потребители классифицируют платежи (в составе платы за содержание жилого помещения или платы за коммунальные услуги);
• Потребители обязаны вносить плату за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, в составе платы за содержание жилого помещения (в соответствии с частью 2 статьи 154 ЖК РФ).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Друзья» — без удовлетворения.

Таким образом, административный иск об признании недействующим пункта 3 Требований отклонен окончательно, и пункт 3 Требований остается в силе.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и утверждение субстанциального подхода

Определение Апелляционной коллегии утверждает субстанциальный подход к разграничению между платежами потребителей и расчетами управляющей организации с ресурсоснабжающей организацией. Суд отвергает формальный аргумент истца о том, что поскольку плата за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества, входит в состав платы за содержание жилого помещения (а не платы за коммунальные услуги), то расчеты за такие ресурсы выходят за рамки полномочий Правительства РФ по регулированию расчетов за коммунальные услуги.

Суд устанавливает, что структура платежей потребителей (как они классифицируют платежи в своих платежных документах) не влияет на природу договорных отношений между управляющей организацией и ресурсоснабжающей организацией. Управляющая организация остается обязана рассчитываться с ресурсоснабжающей организацией за весь объем поставленных ресурсов, независимо от того, как потребители вносят плату.

2. Гармонизация с системой ЖК РФ и постановлениями Правительства РФ

Определение демонстрирует гармоничное толкование системы ЖК РФ и подзаконных актов:

• Часть 2 статьи 154 ЖК РФ определяет структуру платежей потребителей (плата за содержание жилого помещения включает плату за коммунальные ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества);
• Часть 12 статьи 161 ЖК РФ об