АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-330, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2025 г.
Состав Апелляционной коллегии:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю. (судья-докладчик)
- Члены коллегии: Александров В.Н., Зинченко И.Н.
- Секретарь: Иванов В.Н.
Стороны спора:
- Административные истцы (апеллянты): Абшилава Елена Владимировна, Василенко Елена Ивановна, Замиховская Ирина Сергеевна, Кабайкин Виктор Александрович, Карпова Надежда Евгеньевна, Копаева Ольга Михайловна, Крашенников Евгений Викторович, Петренко Светлана Викторовна, Сапрычева Екатерина Валерьевна, Соловьева Светлана Валентиновна, Шестакова Наталья Александровна (граждане — собственники помещений в многоквартирном доме)
- Ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель Шиляев А.П.)
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (распоряжения Правительства РФ); спор о разграничении государственной собственности на землю и защите прав собственников жилых помещений.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула:
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2005 г. № 1490-р (опубликовано 3 октября 2005 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 40) утвержден перечень земельных участков, расположенных на территории Ростовской области в границах г. Ростова-на-Дону, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. Под порядковым номером 24 в этот перечень включен земельный участок площадью 0,1215 га, отнесенный к категории земель «земли поселений», расположенный под многоквартирным домом. Административные истцы — собственники помещений в этом доме — утверждали, что с 1 марта 2005 г. (даты введения в действие Жилищного кодекса РФ) спорный земельный участок на основании части 1 статьи 36 ЖК РФ и статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» вошел в состав общедомового имущества и поступил в общую долевую собственность собственников помещений. Они полагали, что Правительство РФ не имело права распоряжаться этим участком. Включение участка в перечень привело к уменьшению земельного участка под домом на 123 кв. м, что нарушило противопожарные и санитарные нормы и создало угрозу жизни и здоровью жильцов.
Решения нижестоящих инстанций:
- Решение Верховного Суда РФ от 12 августа 2025 г. (дело № АКПИ25-491): Вынесено в предварительном судебном заседании. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, установив, что административные истцы пропустили без уважительных причин трехмесячный срок обращения в суд, предусмотренный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства РФ. Суд указал, что Распоряжение было официально опубликовано 3 октября 2005 г., информация о нем была доступна в информационно-справочных системах, и, следовательно, административные истцы имели объективную возможность получить информацию о принятом акте своевременно.
Основание передачи в апелляцию:
Апелляционная жалоба подана четырьмя из одиннадцати административных истцов: Абшилавой Е.В., Замиховской И.С., Крашенниковым Е.В., Соловьевой С.В. Они просили отменить решение суда первой инстанции и удовлетворить административный иск. Ключевые доводы апелляции:
- Трехмесячный срок на подачу административного иска следует исчислять с 10 марта 2025 г., когда в ходе рассмотрения Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону гражданского дела по иску о восстановлении границ земельного участка под многоквартирным домом административным истцам стало известно о Распоряжении из отзыва Управления Росреестра и копий кадастровых дел;
- Граждане не обязаны отслеживать все издаваемые органами государственной власти и местного самоуправления ненормативные правовые акты, которые потенциально могут затрагивать их права, особенно акты, принятые до момента приобретения ими права собственности на жилое помещение;
- Суду первой инстанции необходимо было учитывать отсутствие у граждан объективной возможности получить информацию о Распоряжении.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Спор сосредоточен на столкновении между процессуальным правом (сроки обращения в суд) и материальным правом (защита прав собственников жилых помещений). Конкретно:
-
Вопрос о начале течения трехмесячного срока: Когда гражданину, собственнику помещения в многоквартирном доме, становится известно о нарушении его прав — с момента официального опубликования распоряжения Правительства РФ (3 октября 2005 г.) или с момента, когда он фактически узнал о нем в ходе другого судебного разбирательства (10 марта 2025 г.)?
-
Вопрос об объективной возможности получения информации: Может ли гражданин, не являющийся участником процесса разграничения государственной собственности на землю, обоснованно ожидать, что он будет отслеживать все распоряжения Правительства РФ, касающиеся земельных участков, особенно если эти акты приняты до момента приобретения им права собственности на помещение в доме?
-
Баланс интересов: Конфликт между необходимостью соблюдения процессуальных сроков (стабильность правовых отношений) и защитой прав собственников жилых помещений, которые могут быть затронуты распоряжениями о разграничении государственной собственности на землю.
Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о том, как применять процессуальные сроки в отношении граждан, которые не участвовали в процессе принятия оспариваемого акта и могли не иметь реальной возможности узнать о нем своевременно.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной правовой вопрос:
Является ли пропуск трехмесячного срока обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 22 сентября 2005 г. № 1490-р самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска, если административные истцы ссылаются на то, что они узнали о нарушении своих прав только в ходе рассмотрения другого судебного дела (10 марта 2025 г.), а не с момента официального опубликования распоряжения (3 октября 2005 г.)?
Производные вопросы:
- Должен ли суд учитывать отсутствие у граждан объективной возможности отслеживать все издаваемые органами государственной власти и местного самоуправления ненормативные правовые акты, которые потенциально могут затрагивать их права?
- Может ли момент фактического узнавания о нарушении прав (в ходе другого судебного разбирательства) служить началом течения трехмесячного срока, если официальное опубликование произошло значительно раньше?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что пропуск трехмесячного срока обращения в суд без уважительных причин является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении административного иска об оспаривании нормативного правового акта, независимо от наличия материально-правовых оснований для удовлетворения иска. Момент начала течения срока определяется датой официального опубликования оспариваемого акта, а не датой фактического узнавания гражданином о нарушении его прав. Отсутствие у граждан обязанности отслеживать все издаваемые органами государственной власти акты не может служить основанием для восстановления пропущенного процессуального срока, если информация об акте была доступна в официальных источниках.
B. Развёрнутое обоснование
1. Нормативная база для оспаривания решений и действий органов государственной власти
Апелляционная коллегия исходила из части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая предусматривает, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Однако право на судебное оспаривание ограничено процессуальными сроками.
2. Полномочия Правительства РФ на издание распоряжений о разграничении государственной собственности на землю
Суд указал, что в соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшего на день принятия оспариваемого акта), Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Статья 14 названного закона относила к полномочиям Правительства РФ в сфере экономики осуществление управления федеральной собственностью. В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 и пункте 11 статьи 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
3. Конституционная основа разграничения государственной собственности на землю
Согласно пунктам «в», «г» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничение государственной собственности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. Федеральное законодательство о разграничении государственной собственности на землю
Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (действовавший на день издания Распоряжения) определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).
Статьей 2 названного закона предусматривалось, что право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1).
Основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю (пункт 2).
Абзац третий статьи 6 названного закона предусматривает, что подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, Распоряжение было издано Правительством РФ в рамках реализации предоставленных федеральным законодателем полномочий с соблюдением установленной процедуры.
5. Процедура опубликования и вступления в силу распоряжения
Распоряжение официально опубликовано в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Датой официального опубликования считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.
При рассмотрении дела установлено, что Распоряжение опубликовано 3 октября 2005 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 40. Его текст также размещен в информационно-справочных системах «ГАРАНТ» и «КонсультантПлюс». Следовательно, после официального опубликования Распоряжения оно было доведено до сведения неопределенного круга лиц и каких-либо обстоятельств, затрудняющих получение информации о нем и оспаривание его в судебном порядке, не имелось.
6. Процессуальный срок обращения в суд и его исчисление
Статья 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закрепляет, что административное исковое заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1).
Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).
Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ).
До введения в действие 15 сентября 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ трехмесячный срок обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих предусматривался также частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
7. Применение процессуального срока к фактическим обстоятельствам дела
Апелляционная коллегия установила, что административные истцы обратились в суд 6 июня 2025 г., то есть пропустили без уважительных причин трехмесячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением. Это является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска в соответствии с частью 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Довод апелляционной жалобы о том, что трехмесячный срок следует исчислять с 10 марта 2025 г. (когда административные истцы узнали о Распоряжении в ходе рассмотрения гражданского дела), получил надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении. Суд первой инстанции правомерно отметил, что данное обстоятельство не свидетельствует о невозможности своевременного получения информации о принятии оспариваемого акта и ознакомления с его содержанием заинтересованными лицами ранее.
8. Отсутствие оснований для восстановления пропущенного срока
Утверждение в апелляционной жалобе о том, что у граждан отсутствует обязанность отслеживать все издаваемые органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами ненормативные правовые акты, которые потенциально могут затрагивать их права и законные интересы, в том числе акты, касающиеся земельного участка под многоквартирным домом, принятые до момента приобретения лицом права собственности на жилое помещение в таком доме, не опровергает вывода суда первой инстанции о пропуске административными истцами без уважительных причин трехмесячного срока на обращение в суд.
Апелляционная коллегия подчеркнула, что каких-либо обстоятельств, объективно препятствовавших обращению в суд с заявлением об оспаривании Распоряжения в течение трех месяцев со дня доведения данного правового акта до сведения неопределенного круга лиц путем его официального опубликования (а также с учетом размещения этого акта в информационно-справочных системах «ГАРАНТ» и «КонсультантПлюс»), ни в административном иске, ни в апелляционной жалобе не приведено. В связи с этим оснований для восстановления пропущенного процессуального срока не имеется.
9. Процессуальное правило о рассмотрении дела в предварительном судебном заседании
Исходя из части 5 статьи 138 Кодекса административного судопроизводства РФ, в случае установления в предварительном судебном заседании факта пропуска срока обращения в суд без уважительной причины суд вправе принять решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.
Вследствие этого доводы апелляционной жалобы о противоречии Распоряжения статье 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 16 Федерального закона № 189-ФЗ, требующие установления и исследования фактических обстоятельств по делу, не являются основанием для отмены обжалуемого судебного акта, вынесенного в предварительном судебном заседании в соответствии со статьей 138 Кодекса административного судопроизводства РФ.
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Критерий разрешения: Апелляционная коллегия применила критерий соблюдения процессуального срока, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства РФ. Момент начала течения трехмесячного срока определяется датой официального опубликования оспариваемого акта (3 октября 2005 г.), а не датой фактического узнавания гражданином о нарушении его прав (10 марта 2025 г.). Поскольку административные истцы обратились в суд 6 июня 2025 г., они пропустили срок без уважительных причин.
Указания нижестоящим судам: Суду первой инстанции не требовалось проводить исследование фактических обстоятельств по делу (противоречие Распоряжения нормам ГК РФ, ЖК РФ, нарушение прав собственников жилых помещений) в соответствии с частью 5 статьи 138 Кодекса административного судопроизводства РФ, поскольку установлен факт пропуска процессуального срока без уважительной причины.
Распределение обязанностей: Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ). В данном случае административные истцы не доказали наличие уважительных причин для пропуска срока.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Абшилавы Елены Владимировны, Замиховской Ирины Сергеевны, Крашенникова Евгения Викторовича, Соловьевой Светланы Валентиновны — без удовлетворения.
Таким образом, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска остается в силе. Административный иск не удовлетворен по основанию пропуска процессуального срока без уважительных причин.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Подтверждение строгого применения процессуальных сроков в административном судопроизводстве
Определение подтверждает принцип абсолютности процессуальных сроков в административном судопроизводстве. Апелляционная коллегия отвергла попытку административных истцов переместить начало течения срока с момента официального опубликования акта на момент фактического узнавания о нарушении прав. Это означает, что официальное опубликование в установленном порядке (в «Собрании законодательства РФ» и информационно-справочных системах) считается достаточным доведением информации до сведения неопределенного круга лиц, независимо от того, узнал ли конкретный гражданин об акте.
2. Отказ от субъективного критерия «фактического узнавания»
Суд отвергнул субъективный критерий, предложенный апеллянтами, согласно которому срок должен исчисляться с момента фактического узнавания о нарушении прав. Вместо этого применен объективный критерий — дата официального опубликования. Это обеспечивает предсказуемость и стабильность правовых отношений, но одновременно может привести к несправедливым результатам для граждан, которые не отслеживают официальные издания.
3. Отсутствие обязанности граждан отслеживать все акты органов власти — но без последствий для процессуального срока
Апелляционная коллегия согласилась с тем, что граждане не обязаны отслеживать все издаваемые органами государственной власти и местного самоуправления ненормативные правовые акты. Однако это согласие не повлекло за собой восстановление пропущенного процессуального срока. Суд указал, что отсутствие такой обязанности не означает отсутствие объективной возможности получить информацию об акте, если он официально опубликован и размещен в общедоступных информационно-справочных системах.
4. Гармонизация с принципом стабильности правовых отношений
Определение отражает приоритет стабильности правовых отношений над защитой прав отдельных граждан в контексте процессуальных сроков. Это согласуется с общей логикой административного судопроизводства, где процессуальные сроки служат инструментом обеспечения определенности и предсказуемости.
5. Последствия для разграничения государственной собственности на землю
Определение имеет значение для практики разграничения государственной собственности на землю. Оно подтверждает, что распоряжения Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, являются действительными и подлежат исполнению, если они изданы в установленном порядке и официально опубликованы. Граждане, чьи права затронуты такими распоряжениями, должны оспаривать их в течение трех месяцев с момента официального опубликования, а не с момента фактического узнавания о нарушении.
6. Применение части 5 статьи 138 КАС РФ о рассмотрении в предварительном судебном заседании
Определение подтверждает, что суд вправе отказать в удовлетворении административного иска в предварительном судебном заседании без исследования фактических обстоятельств, если установлен факт пропуска процессуального срока без уважительной причины. Это поз
