ВС отменил взыскание платежа за изменение вида использования земельного участка

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 5-КГ25-95-К2

Дата: 14 октября 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В. (судья-докладчик), Марьина А.Н.

Стороны: - Истец: Министерство имущественных отношений Московской области (Минмособлимущество) — орган государственной власти субъекта РФ - Ответчик: Сурков Вячеслав Викторович — гражданин, собственник земельного участка

Категория спора: Жилищно-земельный спор; взыскание платежа за государственную услугу (изменение вида разрешённого использования земельного участка)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Минмособлимущество обратилось в суд с иском о взыскании с Суркова В.В. платы за изменение вида разрешённого использования (ВРИ) земельного участка с кадастровым номером, находящегося в его собственности, с ВРИ «земельная доля при домовладении» на ВРИ «для индивидуального жилищного строительства». Размер требуемой суммы: 451 143 руб. 80 коп. Истец указал, что услуга была оказана, однако ответчик не внёс соответствующий платёж.

Возражения ответчика

Сурков В.В. возражал против удовлетворения исковых требований, утверждая, что перед ним ставился вопрос не об изменении ВРИ, а о приведении его в соответствие с классификатором видов разрешённого использования земельных участков, за что плата не взимается в соответствии с действующим законодательством.

Решение первой инстанции

Дорогомиловский районный суд г. Москвы, 14 мая 2024 г.: исковые требования удовлетворены полностью. С Суркова В.В. в пользу Минмособлимущества взыскана плата за изменение ВРИ в размере 451 143 руб. 80 коп. и государственная пошлина в доход бюджета г. Москвы. Суд исходил из того, что ответчик не оспаривал факт подачи заявления об изменении ВРИ, и поскольку он добровольно избрал процедуру изменения ВРИ, с него подлежит взысканию соответствующая плата. Доводы ответчика о неправильном расчёте платы (кадастровая стоимость 0 рублей) и пропуске срока исковой давности были отклонены.

Постановление апелляции

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда, 26 сентября 2024 г.: решение первой инстанции оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Постановление КСОЮ (кассации)

Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, 6 февраля 2025 г.: решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ

Сурков В.В. подал кассационную жалобу в ВС РФ, ставя вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений. Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 4 сентября 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: спор о природе и правовых последствиях изменения вида разрешённого использования земельного участка. Истец рассматривает произведённое изменение как оказание платной услуги, требующей предварительного внесения платежа. Ответчик утверждает, что имело место приведение ВРИ в соответствие с классификатором (государственная услуга без платежа) либо что изменение было произведено без его согласия на платное оказание услуги.

Категория проблемы: материально-правовая (применение земельного и жилищного законодательства, определение оснований возникновения обязательства по внесению платежа) и процессуально-правовая (надлежащее установление фактических обстоятельств, оценка доказательств, обоснованность судебных актов).

Причина передачи на коллегию: дело содержит вопросы, требующие единообразного толкования норм Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г., Федерального закона № 43-ФЗ от 5 апреля 2013 г., Закона Московской области № 23/96-03, а также правильного применения процессуальных требований о законности и обоснованности судебных актов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли изменение ВРИ земельного участка с ВРИ «земельная доля при домовладении» на ВРИ «для индивидуального жилищного строительства» платной услугой, требующей предварительного внесения платежа, или это приведение ВРИ в соответствие с классификатором (государственная услуга без платежа)?

2. Был ли надлежащим образом установлен факт согласия ответчика на оказание платной услуги с условием о внесении платежа?

3. Была ли ответчику предоставлена информация о необходимости внесения платежа и его размере до изменения ВРИ в ЕГРН?

4. Какие правовые последствия предусмотрены законодательством Московской области в случае невнесения платежа за изменение ВРИ?

5. Является ли кадастровая стоимость земельного участка в размере 0 рублей надлежащим основанием для расчёта платежа, и была ли эта стоимость надлежащим образом установлена и доказана?

6. Допущены ли существенные нарушения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела нижестоящими судами?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил все судебные акты нижестоящих судов, установив, что они приняты с существенными нарушениями норм действующего законодательства. СКГД пришла к выводу, что суды не установили надлежащим образом фактические обстоятельства дела, необходимые для разрешения спора, не дали надлежащей оценки доказательствам и не соблюдали требования о законности и обоснованности судебных актов. Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовое регулирование видов разрешённого использования земельных участков

Применённые нормы:

• Градостроительный кодекс РФ, п. 9 ст. 1, чч. 2 и 6 ст. 30: по общему правилу разрешённое использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки.

• Земельный кодекс РФ, п. 2 ст. 7: виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

• Градостроительный кодекс РФ, ч. 3 ст. 37: изменение одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Позиция СКГД: виды разрешённого использования земельных участков предусмотрены классификатором видов разрешённого использования земельных участков, который содержит как наименования видов разрешённого использования, так и описание деятельности, допускаемой на земельных участках в соответствии с такими видами.

2. Процедура установления соответствия ВРИ классификатору (государственная услуга без платежа)

Применённые нормы:

• Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 13 ст. 34: по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешённого использования земельного участка классификатору видов разрешённого использования земельных участков уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешённым использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешённого использования земельных участков, установленным классификатором. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешённом использовании земельного участка.

• Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ, ч. 11 ст. 34: разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Позиция СКГД: существует государственная услуга «Установление соответствия вида разрешённого использования земельных участков классификатору видов разрешённого использования земельных участков», которая предоставляется для приведения ВРИ в соответствие с классификатором и не требует внесения платежа.

3. Процедура платного изменения ВРИ (услуга, требующая платежа)

Применённые нормы:

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 1 ст. 22: решение об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка, расположенного в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, нормативным правовым актом Московской области, с учётом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на дату подачи заявления видом разрешённого использования и кадастровой стоимостью земельного участка с изменённым видом разрешённого использования.

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ, ч. 3 ст. 22: плата за изменение ВРИ не взимается при условии, что вид разрешённого использования земельного участка изменяется на вид разрешённого использования, указанный в градостроительном плане земельного участка, утверждённом до дня вступления в силу данного федерального закона, а также в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, законом Московской области.

• Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области», ст. 5: порядок внесения платы за изменение ВРИ установлен этой статьёй и принятым на её основании постановлением Правительства Московской области от 31 декабря 2013 г. № 1190/57.

• Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, пп. 15-17 ст. 51 (во всех редакциях): изменение ВРИ земельного участка может быть осуществлено после внесения собственником земельного участка платы за предоставление такой услуги либо после принятия решения о предоставлении ему рассрочки.

Позиция СКГД: требование закона о предварительной оплате обеспечивает информированность заявителя о размере платы за изменение ВРИ в конкретном случае, а также возможность сделать выбор — настаивать на изменении ВРИ, предварительно внеся плату, или отказаться от этого.

4. Правовые последствия невнесения платежа в соответствии с законодательством Московской области

Применённые нормы:

• Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, ст. 51 в редакции Закона Московской области от 18 июля 2017 г. № 124/2017-03 (действовавшей на момент обращения ответчика): решение об изменении ВРИ отменяется органом местного самоуправления в случае невнесения собственником земельного участка в полном объёме платы за изменение ВРИ в установленный срок. При этом вид разрешённого использования земельного участка подлежит возврату к виду разрешённого использования, установленному на день подачи заявления.

• Закон Московской области от 8 июля 2021 г. № 143/2021-03: указанная редакция утратила силу со вступлением в силу этого закона, то есть позже подачи ответчиком заявления об изменении ВРИ.

Позиция СКГД: на момент обращения Суркова В.В. с заявлением об изменении ВРИ в качестве последствия невнесения платы закон предусматривает возвращение к первоначальному ВРИ земельного участка, а не принудительное взыскание платы. Это существенное обстоятельство суды проигнорировали.

5. Критическая оценка установления фактических обстоятельств нижестоящими судами

Нарушение требований о надлежащем установлении фактов:

СКГД указала, что суды не установили:

• На каком основании истцом был изменён ВРИ земельного участка ответчика без внесения последним платы и без предоставления рассрочки;

• Была ли предоставлена Суркову В.В. информация о необходимости внесения платы за изменение ВРИ и о её размере;

• Имело ли место согласие сторон на оказание соответствующей услуги с условием о плате;

• Копии заявления ответчика, с которым он обращался к истцу для изменения ВРИ, в материалах дела отсутствуют.

Игнорирование существенного доказательства:

В материалах дела имеется постановление администрации городского поселения Малаховка от 2 ноября 2011 г. № 1-2/1127 ПГ, которым для земельного участка ответчика установлен вид разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства». Указанное постановление вступило в законную силу, не оспорено и не отменено. Суды проигнорировали это обстоятельство, надлежащей оценки доводам ответчика и добросовестности его поведения не дали. Апелляционный суд даже указал, что уполномоченным органом должен быть издан соответствующий акт об установлении соответствия ВРИ, но вопреки материалам дела указанному существенному доказательству какой-либо оценки не дал.

6. Проблема классификации ВРИ «земельная доля при домовладении»

Применённые нормы:

• Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков» (в редакции, действовавшей на момент изменения ВРИ): в классификаторе отсутствовало наименование вида разрешённого использования «земельная доля при домовладении», при этом отражён вид разрешённого использования «жилая застройка» (код 2.0), содержание которого включало в себя содержание вида разрешённого использования с кодом 2.1 «для индивидуального жилищного строительства».

Позиция СКГД: какому именно виду разрешённого использования, установленному классификатором, соответствовал земельный участок ответчика с ничем не предусмотренным видом разрешённого использования «земельная доля при домовладении», суд не выяснял. Однако от этого зависело разрешение вопроса о том, имело ли место оказание услуги по изменению ВРИ, либо вид разрешённого использования должен был быть установлен администрацией муниципального образования в результате предоставления государственной услуги «Установление соответствия вида разрешённого использования земельных участков классификатору видов разрешённого использования земельных участков» для приведения ВРИ в соответствие с классификатором (без платежа).

7. Критическая оценка кадастровой стоимости земельного участка

Позиция СКГД:

Нельзя согласиться с выводом судов о кадастровой стоимости земельного участка в размере 0 рублей, на основании которой истцом произведён расчёт взыскиваемой денежной суммы, поскольку:

• Документов об установлении такой кадастровой стоимости в материалы дела не представлено;

• Суды не проверили доводы ответчика о том, что действующее законодательство не предполагает такой кадастровой стоимости земельного участка;

• Своевременное и достоверное установление кадастровой стоимости для объектов недвижимости на территории Московской области является непосредственной обязанностью истца;

• Истцом по запросу суда (и по повторному запросу суда) так и не был представлен ненормативный акт от 12 ноября 2019 г. № 295, которым была установлена кадастровая стоимость.

8. Существенные нарушения норм материального и процессуального права

Применённые нормы процессуального права:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, ст. 390: основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Позиция СКГД: при постановлении решения судом первой инстанции не соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта. Допущенные нарушения, не исправленные судом апелляционной инстанции и кассационным судом общей юрисдикции, являются существенными и не могут быть исправлены без отмены судебных постановлений.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Дорогомиловский районный суд)

1. Недостаточное установление фактических обстоятельств: суд не установил, на каком основании была произведена услуга по изменению ВРИ, была ли предоставлена информация о платежах, имело ли место согласие сторон на платное оказание услуги.

2. Игнорирование существенного доказательства: суд проигнорировал постановление администрации городского поселения Малаховка от 2 ноября 2011 г., в котором уже был установлен ВРИ «для индивидуального жилищного строительства», и не дал надлежащей оценки доводам ответчика о добросовестности его поведения.

3. Неправильная квалификация действий органов власти: суд не разграничил между платной услугой по изменению ВРИ и бесплатной государственной услугой по установлению соответствия ВРИ классификатору.

4. Необоснованный вывод о кадастровой стоимости: суд принял вывод о кадастровой стоимости 0 рублей без надлежащего документального подтверждения и без проверки доводов ответчика о невозможности такой стоимости по действующему законодательству.

5. Нарушение требования о предварительной оплате: суд не установил, была ли произведена предварительная оплата или предоставлена рассрочка, как того требует Закон Московской области № 23/96-03, ст. 51.

6. Нарушение требования о законности и обоснованности: решение не содержит надлежащего обоснования применённых норм материального права и установленных фактических обстоятельств.

Ошибки апелляционного суда (Московский городской суд)

1. Воспроизведение ошибок первой инстанции: апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции без надлежащей проверки их обоснованности.

2. Игнорирование существенного доказательства: апелляционный суд указал, что уполномоченным органом должен быть издан соответствующий акт об установлении соответствия ВРИ, но вопреки материалам дела, содержащим такой акт, не дал ему какой-либо оценки.

3. Отсутствие надлежащей мотивировки: апелляционное определение не содержит развёрнутого анализа применённого законодательства и установленных фактических обстоятельств.

Ошибки кассационного суда (Второй кассационный суд общей юрисдикции)

1. Формальное рассмотрение дела: кассационный суд оставил судебные акты без изменения, не проведя надлежащей проверки существенных нарушений норм материального и процессуального права.

2. Неисправление ошибок нижестоящих судов: кассационный суд не исправил допущенные нарушения, хотя это входило в его компетенцию.

Характер нарушений в смысле ст. 390 ГПК РФ

Все указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390 ГПК РФ, поскольку:

• Они касаются применения норм материального права (Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон № 171-ФЗ, Федеральный закон № 43-ФЗ, Закон Московской области № 23/96-03);

• Они касаются применения норм процессуального права (требования о законности и обоснованности судебных актов, надлежащем установлении фактических обстоятельств, оценке доказательств);

• Они повлияли на исход дела (суды удовлетворили исковые требования, которые не должны были быть удовлетворены при надлежащем применении законодательства);

• Без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав ответчика.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 14 мая 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 26 сентября 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2025 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: дело направлено в суд первой инстанции (Дорогомиловский районный суд г. Москвы) для рассмотрения по существу с надлежащим установлением фактических обстоятельств и применением норм материального и процессуального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный для нижестоящих судов стандарт рассмотрения споров о платежах за изменение вида разрешённого использования земельных участков. Суды должны:

• Разграничивать две различные процедуры: платную услугу по изменению ВРИ (требующую предварительного внесения платежа) и бесплатную государственную услугу по установлению соответствия ВРИ классификатору;

• Надлежащим образом устанавливать фактические обстоятельства, включая наличие согласия сторон на платное оказание услуги, предоставление информации о размере платежа, внесение предварительной оплаты или предоставление рассрочки;

• Проверять доказательства, представленные сторонами, в том числе документы об установлении кадастровой стоимости земельного участка;

• Давать надлежащую оценку доказательствам, включая существующие постановления органов власти об установлении ВРИ;

• Соблюдать требования о законности и обоснованности судебных актов, содержащих развёрнутое обоснование применённых норм материального права и установленных фактических обстоятельств.

2. Защита какой стороны усиливается