ВС отменил взыскание платы за изменение вида разрешённого использования земли без проверки ключевых условий

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 5-КГ25-74-К2

Дата: 22 июля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Марьина А.Н., судьи Горшков В.В., Петрушкин В.А. (судья-докладчик Горшков В.В.)

Стороны: - Истец: Министерство имущественных отношений Московской области (орган публичной власти) - Ответчик: Колотилина Владислава Валерьевна (гражданин)

Категория спора: Жилищно-земельный (взыскание платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка); административно-правовой элемент (государственная услуга по изменению вида разрешённого использования)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Министерство имущественных отношений Московской области обратилось в суд с иском о взыскании платы за оказанную услугу по изменению вида разрешённого использования земельного участка, принадлежащего ответчику. По заявлению Колотилиной В.В. от 16 декабря 2019 г. вид разрешённого использования земельного участка (кадастровый номер не указан в определении) был изменён с «для малоэтажного жилищного строительства и рекреационных целей» на «для индивидуального жилищного строительства». Истец направил уведомление от 18 июня 2021 г. на сумму 1 470 248 руб. 60 коп., которое ответчик получила 27 июля 2021 г. Претензия направлена 12 мая 2023 г., получена ответчиком 9 июня 2023 г. Плата в бюджет не поступила.

Возражения ответчика: Ответчик оспаривала требование о взыскании платы, утверждая, что при обращении с заявлением она предполагала получить услугу по приведению в соответствие классификатору вида разрешённого использования, и не была надлежащим образом информирована о стоимости услуги и условиях её оказания.

Решение первой инстанции: Хорошёвский районный суд г. Москвы (24 октября 2023 г.) удовлетворил иск, руководствуясь положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ и Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, пришёл к выводу о возникновении у ответчика обязанности оплатить изменение вида разрешённого использования и признал расчёт истца верным.

Постановление апелляции: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда (22 мая 2024 г.) оставило решение первой инстанции без изменения.

Постановление кассации: Определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции (22 октября 2024 г.) оставило решение суда первой инстанции и апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ: Колотилина В.В. подала кассационную жалобу на отмену всех трёх судебных актов. Определением судьи ВС РФ Асташова С.В. от 16 июня 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом государства (Московской области) в получении платежа за государственную услугу по изменению вида разрешённого использования земельного участка и интересом гражданина в защите от взыскания платежа, который, по её утверждению, был произведён без надлежащего информирования и согласия на оказание услуги с условием о плате.

Конфликт также касается толкования условий, при которых возможно взыскание платы за изменение вида разрешённого использования: может ли плата быть взыскана в судебном порядке, если вид разрешённого использования уже изменён и возврат к исходному виду возможен, либо взыскание допустимо только при невозможности возврата.

Категория проблемы: Материально-правовая (земельное право, административное право) с процессуально-правовым аспектом (требования к обоснованности и законности судебного решения).

Причина передачи на коллегию: Дело передано на коллегию в связи с необходимостью проверки существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных при рассмотрении дела нижестоящими судами, которые повлияли на исход дела.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Были ли соблюдены требования закона об условиях взыскания платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка, в частности: на каком основании был изменён вид разрешённого использования без внесения платы или без принятия решения о предоставлении рассрочки?

2. Был ли надлежащим образом проинформирован собственник земельного участка о стоимости услуги на момент её предоставления и о порядке оказания услуги?

3. Имело ли место согласие сторон на оказание услуги с условием о плате?

4. Возможно ли возвратить земельному участку ответчика изначальный вид разрешённого использования, и если да, то является ли это препятствием для взыскания платы в судебном порядке?

5. Соблюдены ли судом первой инстанции требования ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ и разъяснения Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 о судебном решении относительно квалификации правоотношений, определения применимого закона, установления всех значимых обстоятельств и обоснования выводов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Суды не установили ключевые обстоятельства, необходимые для законного и обоснованного решения: на каком основании был изменён вид разрешённого использования без внесения платы или без решения о рассрочке; была ли надлежащая информация о стоимости услуги; имело ли место согласие сторон; возможен ли возврат к исходному виду разрешённого использования. Взыскание платы в судебном порядке допустимо только при невозможности возврата вида разрешённого использования к изначальному, что судом не было установлено.

B. Развёрнутое обоснование

1. Требования к законности и обоснованности судебного решения

В соответствии со ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ и разъяснениями, содержащимися в пп. 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», для постановления законного и обоснованного решения суду необходимо: - дать квалификацию отношениям сторон спора; - определить закон, который эти правоотношения регулирует; - установить все значимые обстоятельства; - изложить обоснование своих выводов в мотивировочной части судебного акта; - сформулировать решение по спору в резолютивной части так, чтобы оно было исполнимым.

Обжалуемые судебные акты не отвечают указанным требованиям.

2. Нормативное регулирование видов разрешённого использования земельных участков

Земельный кодекс РФ, ст. 7, п. 2: Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Градостроительный кодекс РФ, п. 9 ст. 1, чч. 2 и 6 ст. 30: По общему правилу разрешённое использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки.

Градостроительный кодекс РФ, ч. 3 ст. 37: Изменение одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

3. Процедура установления соответствия разрешённого использования классификатору

Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ, ч. 13 ст. 34: По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешённого использования земельного участка классификатору видов разрешённого использования земельных участков уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешённом использовании земельного участка.

Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ, ч. 11 ст. 34: Разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешённого использования земельных участков, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

4. Условия взыскания платы за изменение вида разрешённого использования в Московской области

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ, ч. 1 ст. 22: Решение об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка, расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы, в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы, нормативным правовым актом Московской области, с учётом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на дату подачи указанного заявления видом разрешённого использования и кадастровой стоимостью земельного участка с изменённым видом разрешённого использования.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ, ч. 3 ст. 22: Исключение из правила о внесении денежных средств закреплено в ч. 3 ст. 22: плата не взимается при условии, что вид разрешённого использования земельного участка изменяется на вид разрешённого использования, указанный в градостроительном плане земельного участка, утверждённом до дня вступления в силу данного федерального закона, а также в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы, законом Московской области.

5. Порядок внесения платы и рассрочка по законодательству Московской области

Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, ст. 51: Порядок внесения платы за изменение вида разрешённого использования земельных участков, расположенных на территории Московской области, установлен данной статьей и принятым на её основании Постановлением Правительства Московской области от 31 декабря 2013 г. № 1190/57.

Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, ч. 3 ст. 51: Решение об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается органом местного самоуправления муниципального образования Московской области на основании заявления собственника земельного участка при условии внесения физическим лицом или юридическим лицом, являющимся собственником земельного участка, платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка.

Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, ч. 4 ст. 51: Решение об изменении вида разрешённого использования земельного участка отменяется органом местного самоуправления муниципального образования Московской области в случае невнесения собственником земельного участка в полном объёме платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка в срок, установленный ч. 16 этой же статьи. При этом вид разрешённого использования земельного участка подлежит возврату к виду разрешённого использования земельного участка, установленному на день подачи заявления.

Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, чч. 15–17 ст. 51: Уведомление о размере платы направляется уполномоченным органом Московской области в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, собственнику земельного участка в личный кабинет заявителя на РПГУ в день подписания результата. Собственник земельного участка обязан внести плату в тридцатидневный срок со дня получения уведомления, за исключением предусмотренных законом случаев. В случае невнесения платы в тридцатидневный срок с момента получения уведомления о размере платы уведомление считается утратившим силу. На основании обращения собственника земельного участка ему предоставляется рассрочка по внесению платы на срок, не превышающий срок строительства, реконструкции объекта капитального строительства. В случае невнесения платы в соответствии с предоставленной рассрочкой уполномоченный орган Московской области обеспечивает защиту имущественных прав в судебном порядке.

6. Условия взыскания платы в судебном порядке

Постановление Правительства Московской области от 23 мая 2018 г. № 329/18 и Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03, ч. 4 ст. 51: По смыслу указанных нормативных актов предполагается, что в случае невнесения собственником земельного участка платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка в течение двух периодов оплаты подряд после предоставления рассрочки уполномоченный орган в одностороннем порядке расторгает соглашение и обеспечивает в порядке, установленном законодательством Московской области, отмену решения об изменении вида разрешённого использования земельного участка и возврат вида разрешённого использования земельного участка к его исходному виду либо принимает правовой акт о невозможности возврата вида разрешённого использования земельного участка к исходному и обеспечивает взыскание платы за его изменение вида в судебном порядке.

Вывод СКГД: Таким образом, возможность взыскания платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка предусмотрена только в случае невозможности возврата вида разрешённого использования к изначальному, чего по настоящему делу судом установлено не было.

7. Принцип добросовестности и информированного согласия

Верховный Суд РФ подчеркнул, что суды не дали оценку объяснениям ответчика относительно того, что при обращении с заявлением она предполагала получить услугу по приведению в соответствие классификатору вида разрешённого использования её земельного участка. Суд не проверил, была ли до ответчика доведена информация об оказываемой ей услуге и плате за неё, а также не установил, имело ли место согласие сторон на оказание соответствующей услуги с условием о плате.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Нарушение условия о внесении платы как предварительного условия изменения вида разрешённого использования. Суды не установили, на каком основании был изменён вид разрешённого использования земельного участка ответчика без внесения платы. В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 43-ФЗ и ч. 3 ст. 51 Закона Московской области № 23/96-03, решение об изменении вида разрешённого использования принимается при условии внесения платы. Суды не исследовали, было ли принято решение о предоставлении рассрочки, которое является единственным исключением из этого правила.

2. Нарушение условия о возможности взыскания платы только при невозможности возврата. Суды не установили, возможно ли возвратить земельному участку ответчика изначальный вид разрешённого использования. Согласно ч. 4 ст. 51 Закона Московской области и Постановлению Правительства Московской области от 23 мая 2018 г. № 329/18, взыскание платы в судебном порядке допустимо только в случае невозможности возврата вида разрешённого использования к исходному. Суды не проверили это обстоятельство, что является существенным нарушением материального права.

3. Отсутствие установления согласия сторон на оказание услуги с условием о плате. Суды не установили, имело ли место согласие ответчика на оказание услуги с условием о плате. Это нарушает принцип добросовестности и требование о наличии согласованной воли сторон на возмездное оказание услуги.

Существенные нарушения норм процессуального права:

1. Нарушение требований ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ о законности и обоснованности судебного решения. Суд первой инстанции не дал квалификацию правоотношениям сторон, не установил все значимые обстоятельства, необходимые для применения норм материального права, и не изложил обоснование своих выводов в мотивировочной части решения.

2. Нарушение требований Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (пп. 2 и 3). Суд не определил закон, который регулирует правоотношения сторон, не установил все значимые обстоятельства и не обосновал свои выводы.

3. Отсутствие исследования доказательств по ключевым вопросам. Суды не исследовали вопросы о надлежащем информировании собственника земельного участка о стоимости услуги на момент её предоставления, о порядке оказания услуги и предоставления соответствующих сведений о её стоимости в соответствии с действующим на тот момент законодательством.

Квалификация нарушений как существенных:

Указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов ответчика. Суды не установили ключевые обстоятельства, необходимые для законного применения норм материального права, что делает судебные акты незаконными и необоснованными.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Хорошёвского районного суда г. Москвы от 24 октября 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 мая 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 октября 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: Дело направлено в суд первой инстанции (Хорошёвский районный суд г. Москвы) для рассмотрения по существу с надлежащим установлением всех значимых обстоятельств и применением норм материального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт для судов при рассмотрении споров о взыскании платы за изменение вида разрешённого использования земельных участков:

• Суды должны устанавливать, было ли изменение вида разрешённого использования произведено до внесения платы или после принятия решения о предоставлении рассрочки. Если ни одно из этих условий не соблюдено, взыскание платы в судебном порядке недопустимо.

• Суды должны проверять, возможен ли возврат вида разрешённого использования к исходному. Взыскание платы в судебном порядке допустимо только при невозможности такого возврата.

• Суды должны устанавливать, была ли надлежащая информация о стоимости услуги и о порядке оказания услуги доведена до собственника земельного участка на момент её предоставления.

• Суды должны проверять наличие согласия сторон на оказание услуги с условием о плате.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту прав гражданина (собственника земельного участка) как слабой стороны в отношениях с органом публичной власти. Верховный Суд РФ применил принцип добросовестности и требование о наличии информированного согласия на возмездное оказание услуги, что соответствует защите прав потребителя государственной услуги.

Одновременно определение защищает интересы государства, устанавливая чёткие условия, при которых взыскание платы в судебном порядке допустимо (только при невозможности возврата вида разрешённого использования к исходному).

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение опирается на:

• Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (пп. 2 и 3) — требование о квалификации правоотношений, определении применимого закона, установлении всех значимых обстоятельств и обоснованности выводов.

• Принцип добросовестности (ст. 1, 6 ГК РФ) — требование о наличии информированного согласия сторон на возмездное оказание услуги.

• Принцип защиты слабой стороны — применение строгого толкования условий взыскания платы в пользу гражданина.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Определение устанавливает, что бремя доказывания возложено на истца (Министерство имущественных отношений Московской области):

• Истец должен доказать, что вид разрешённого использования был изменён после внесения платы или после принятия решения о предоставлении рассрочки.

• Истец должен доказать невозможность возврата вида разрешённого использования к исходному (путём принятия соответствующего правового акта уполномоченным органом).

• Истец должен доказать, что собственник земельного участка был надлежащим образом информирован о стоимости услуги и о порядке её оказания.

• Истец должен доказать наличие согласия ответчика на оказание услуги с условием о плате.

Невыполнение этих требований влечёт отказ в удовлетворении иска.

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД может быть применена по аналогии в следующих сферах:

• Взыскание платы за иные государственные услуги в области земельных отношений, где закон предусматривает условие о внесении платы как предварительное условие оказания услуги.

• Взыскание платы за услуги, оказанные органами публичной власти, где требуется установление информированного согласия и надлежащей информации о стоимости услуги.

• Споры о возмещении стоимости услуг, где необходимо установить, была ли услуга оказана в соответствии с согласованными условиями и с надлежащей информацией о её стоимости.

• Защита прав потребителей государственных услуг — применение принципа добросовестности и требования о наличии информированного согласия на возмездное оказание услуги.

6. Значение для развития земельного права

Определение уточняет толкование условий взыскания платы за изменение вида разрешённого использования земельных участков в Московской области:

• Взыскание платы в судебном порядке допустимо только при невозможности возврата вида разрешённого использования к исходному, что соответствует логике законодательства о рассрочке и отмене решения об изменении вида разрешённого использования.

• Суды должны проверять, был ли соблюдён порядок информирования собственника земельного