ВС РФ отменил взыскание платежа за изменение вида использования земельного участка

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 4-КГ24-71-К1

Дата: 25 февраля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В., Марьина А.Н. (судья-докладчик Горшков В.В.)

Стороны: - Истец: Министерство имущественных отношений Московской области (орган публичной власти — уполномоченный орган субъекта РФ) - Ответчик: Шилов Игорь Николаевич (гражданин, собственник земельного участка) - Представители ответчика в ВС РФ: Титов Л.Д., Солонинов Н.А., Турищева Н.С. - Представитель истца в ВС РФ: Сапрыкин А.В.

Категория спора: Жилищно-земельный спор; взыскание платежа за изменение вида разрешённого использования земельного участка; административно-правовой элемент (государственная услуга, градостроительное регулирование).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Министерство имущественных отношений Московской области обратилось в суд с иском к Шилову И.Н. о взыскании платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка. Истец указал, что: - на основании волеизъявления ответчика изменён вид разрешённого использования принадлежащего ему земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части); - земельный участок расположен в Московской области, относится к категории земель населённых пунктов; - вид разрешённого использования изменён с «для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений» на «для индивидуального жилищного строительства» (постановление администрации Одинцовского муниципального района от 11 июля 2018 г. № 3222); - Министерство осуществило расчёт платы и направило уведомление от 11 августа 2020 г. на сумму 8 005 817 руб. 48 коп. (получено ответчиком 28 августа 2020 г.); - плата в бюджет Московской области не поступила; - 23 марта 2021 г. направлена претензия (не получена ответчиком).

Возражения ответчика

Ответчик оспаривал обоснованность взыскания, однако в тексте определения конкретные возражения не детализированы. Позднее в ВС РФ ответчик (через представителей) поддерживал доводы кассационной жалобы об отмене судебных актов.

Решение первой инстанции

Одинцовский городской суд Московской области, 29 июня 2023 г.: Иск удовлетворён. Суд установил, что у Шилова И.Н. возникла обязанность оплатить плату за изменение вида разрешённого использования, отсутствуют основания для освобождения от уплаты, расчёт Министерства верен.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, 29 ноября 2023 г.: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, 15 мая 2024 г.: Решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ

Шилов И.Н. подал кассационную жалобу в ВС РФ с целью отмены состоявшихся судебных постановлений. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 13 января 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: 1. Публичного интереса (государства в виде Министерства имущественных отношений Московской области) — взыскание платежа за оказанную государственную услугу по изменению вида разрешённого использования земельного участка; 2. Частного интереса (собственника земельного участка) — защита от взыскания платежа, когда: - неясно, на каком правовом основании была оказана услуга без предварительного согласия на оплату; - не установлено, была ли предоставлена рассрочка; - не выяснено, соответствовал ли исходный вид разрешённого использования классификатору или требовалась бесплатная государственная услуга по установлению соответствия; - не проверена возможность возврата земельного участка к исходному виду разрешённого использования.

Категория проблемы

Межотраслевая материально-правовая проблема, затрагивающая: - земельное право (виды разрешённого использования, классификатор); - градостроительное право (правила землепользования и застройки, градостроительный регламент); - административное право (государственные услуги, полномочия органов власти); - гражданское право (договорные отношения, условия оказания услуг, согласие сторон).

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права (ст. 390.14 ГПК РФ), которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования норм земельного и градостроительного законодательства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. На каком правовом основании Министерство имущественных отношений Московской области изменило вид разрешённого использования земельного участка ответчика без внесения им платы и без принятия решения о предоставлении рассрочки?

2. Был ли надлежащим образом проинформирован собственник земельного участка о стоимости услуги на момент её предоставления в соответствии с действующим законодательством?

3. Имело ли место согласие сторон на оказание услуги с условием о плате?

4. Какому виду разрешённого использования, установленному классификатором видов разрешённого использования земельных участков, соответствовал земельный участок ответчика с видом разрешённого использования «для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений», не соответствующим классификатору?

5. Возможно ли возвратить земельному участку ответчика исходный вид разрешённого использования, и только ли в случае невозможности такого возврата допускается взыскание платы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, не установив критических обстоятельств, необходимых для удовлетворения иска о взыскании платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка. Коллегия определила, что взыскание такой платы допустимо только при соблюдении строгих условий, установленных федеральным и региональным законодательством, включая предварительное согласие собственника, надлежащую информированность о стоимости и возможность возврата земельного участка к исходному виду разрешённого использования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования видов разрешённого использования земельных участков

Применённые нормы:

• Градостроительный кодекс РФ (п. 9 ст. 1, чч. 2 и 6 ст. 30): разрешённое использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки;

• Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 7): виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти;

• Градостроительный кодекс РФ (ч. 3 ст. 37): изменение одного вида разрешённого использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Вывод СКГД: Виды разрешённого использования земельных участков предусмотрены классификатором, который содержит как наименования видов, так и описание допускаемой деятельности. Классификатор является обязательным справочником для определения соответствия разрешённого использования установленным стандартам.

2. Процедура установления соответствия разрешённого использования классификатору

Применённые нормы:

• Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (ч. 13 ст. 34): по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешённого использования классификатору уполномоченные органы государственной власти или местного самоуправления в течение одного месяца обязаны принять решение об установлении соответствия. Данное решение является основанием для внесения изменений в государственный кадастр недвижимости;

• Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (ч. 11 ст. 34): разрешённое использование земельных участков, установленное до утверждения классификатора, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

Вывод СКГД: Существует два различных механизма: (1) бесплатная государственная услуга по установлению соответствия разрешённого использования классификатору и (2) платная услуга по изменению вида разрешённого использования. Суды не выяснили, какой из этих механизмов применялся в данном случае.

3. Условия взыскания платы за изменение вида разрешённого использования в Московской области

Применённые нормы:

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ (ч. 1 ст. 22): решение об изменении вида разрешённого использования земельного участка, расположенного в границах Московской области и находящегося в собственности физического или юридического лица, на другой вид, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешённого использования, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом Московской области, с учётом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка;

• Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ (ч. 3 ст. 22): плата за изменение вида разрешённого использования не взимается при условии, что вид разрешённого использования изменяется на вид, указанный в градостроительном плане земельного участка, утверждённом до дня вступления в силу данного федерального закона, а также в случаях, предусмотренных законом Московской области;

• Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03 (ст. 51): порядок внесения платы за изменение вида разрешённого использования земельных участков, расположенных на территории Московской области;

• Постановление Правительства Московской области от 31 декабря 2013 г. № 1190/57: утверждение порядка определения платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка.

Процедурные требования (пп. 15–17.1 ст. 51 Закона Московской области):

• Уведомление о размере платы направляется уполномоченным органом в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в личный кабинет заявителя на РПГУ в день подписания результата;

• Собственник земельного участка обязан внести плату в тридцатидневный срок со дня получения уведомления, за исключением предусмотренных законом случаев;

• В случае невнесения платы в тридцатидневный срок уведомление считается утратившим силу;

• На основании обращения собственника ему предоставляется рассрочка по внесению платы на срок, не превышающий срок строительства, реконструкции объекта капитального строительства;

• В случае невнесения платы в соответствии с предоставленной рассрочкой уполномоченный орган обеспечивает защиту имущественных прав в судебном порядке.

Вывод СКГД: Из приведённых норм следует, что изменение вида разрешённого использования земельного участка может быть осуществлено только после внесения собственником платы или после принятия решения о предоставлении ему рассрочки.

4. Условие возможности взыскания платы: невозможность возврата к исходному виду разрешённого использования

Применённые нормы:

• Постановление Правительства Московской области от 23 мая 2018 г. № 329/18 «О внесении изменений в Порядок предоставления рассрочки по внесению платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка»: в случае невнесения собственником платы за изменение вида разрешённого использования в течение двух периодов оплаты подряд после предоставления рассрочки уполномоченный орган в одностороннем порядке расторгает соглашение и обеспечивает:
• отмену решения об изменении вида разрешённого использования и возврат вида разрешённого использования земельного участка к его исходному виду, либо
• принимает правовой акт о невозможности возврата вида разрешённого использования к исходному и обеспечивает взыскание платы в судебном порядке.

Критическое уточнение СКГД: Возможность взыскания платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка предусмотрена только в случае невозможности возврата вида разрешённого использования к изначальному, чего по настоящему делу судом установлено не было.

5. Анализ классификатора видов разрешённого использования

Применённые нормы:

• Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков» (в редакции, действовавшей на момент изменения вида разрешённого использования земельного участка).

Фактические выводы СКГД:

• В классификаторе отсутствовало наименование вида разрешённого использования «для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений»;

• Классификатор содержал вид разрешённого использования «жилая застройка» (код 2.0), содержание которого включало в себя вид разрешённого использования с кодом 2.1 «для индивидуального жилищного строительства»;

• Земельный участок ответчика находится в зоне Ж-2 (зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами) согласно Правилам землепользования и застройки, утверждённым решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 14 декабря 2017 г. № 12/35 и действующим на момент возникновения спора.

6. Отказ администрации в предоставлении государственной услуги по установлению соответствия

Фактические обстоятельства:

• Ответчик обращался в администрацию Одинцовского городского округа с заявлением о предоставлении государственной услуги «Установление соответствия вида разрешённого использования земельных участков классификатору видов разрешённого использования земельных участков», полагая, что с учётом расположения участка в зоне Ж-2 и ранее присвоенного вида разрешённого использования вид разрешённого использования должен соответствовать предусмотренному классификатором виду «для индивидуального жилищного строительства»;

• Решением администрации Одинцовского городского округа от 16 марта 2020 г. ответчику отказано в предоставлении такой государственной услуги, поскольку испрашиваемый вид разрешённого использования не соответствует фактическому использованию земельного участка в связи с тем, что площадь земельного участка не соответствует предельным максимальным размерам для испрашиваемого вида разрешённого использования;

• Администрация разъяснила, что для присвоения земельному участку испрашиваемого вида разрешённого использования должна быть оказана платная услуга по изменению вида разрешённого использования, либо после получения разрешения на отклонение от предельных параметров заявитель вправе вновь обратиться с заявлением об изменении сведений о виде разрешённого использования.

Вывод СКГД: Суды не выяснили, какому именно виду разрешённого использования, установленному классификатором, соответствовал земельный участок ответчика с видом разрешённого использования, не соответствующим классификатору. От этого зависело, могла ли быть оказана платная услуга или вид разрешённого использования должен был быть установлен администрацией в результате предоставления бесплатной государственной услуги по установлению соответствия.

7. Существенные нарушения норм материального права, допущенные нижестоящими судами

СКГД выявила следующие нарушения:

1. Суды не установили правовое основание для изменения вида разрешённого использования без внесения платы ответчиком и без принятия решения о предоставлении рассрочки;

2. Суды не исследовали вопрос о надлежащей информированности собственника земельного участка о стоимости услуги на момент её предоставления в соответствии с действующим законодательством;

3. Суды не установили наличие согласия сторон на оказание услуги с условием о плате;

4. Суды не проверили возможность возврата земельному участку ответчика исходного вида разрешённого использования, что является необходимым условием для взыскания платы согласно постановлению Правительства Московской области от 23 мая 2018 г. № 329/18;

5. Суды не выяснили, какому виду разрешённого использования из классификатора соответствовал исходный вид разрешённого использования земельного участка, что определяло, была ли оказана платная услуга или требовалась бесплатная государственная услуга по установлению соответствия.

8. Ссылка на постановление Пленума ВС РФ

Применённая норма:

• Постановление Пленума ВС РФ от 22 июня 2021 г. № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» (п. 37): повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции.

9. Процессуальное основание для отмены судебных актов

Применённая норма:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 390.14): основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Вывод СКГД: Нарушения, допущенные судами при рассмотрении настоящего дела, являются существенными и непреодолимыми и могут быть исправлены только посредством отмены состоявшихся судебных актов.

10. Соблюдение разумных сроков судопроизводства

Применённая норма:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 6): принцип разумных сроков судопроизводства.

Вывод СКГД: Учитывая необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства, СКГД считает нужным направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (а не в суд первой инстанции), поскольку апелляционный суд может проверить и переоценить фактические обстоятельства в пределах уже заявленных требований.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Одинцовский городской суд, 29 июня 2023 г.)

1. Нарушение норм материального права — недостаточное исследование фактических обстоятельств: - Суд не установил, на каком правовом основании была изменена вид разрешённого использования земельного участка без предварительного внесения платы ответчиком; - Суд не проверил, было ли принято решение о предоставлении рассрочки по внесению платы; - Суд не выяснил, была ли надлежащим образом проинформирована ответчик о стоимости услуги на момент её предоставления; - Суд не исследовал порядок оказания услуги и предоставления сведений о её стоимости в соответствии с действующим законодательством; - Суд не установил наличие согласия сторон на оказание услуги с условием о плате.

2. Нарушение норм материального права — игнорирование условия возможности взыскания: - Суд не проверил возможность возврата земельному участку ответчика исходного вида разрешённого использования, что является необходимым условием для взыскания платы согласно постановлению Правительства Московской области от 23 мая 2018 г. № 329/18; - Суд не выяснил, какому виду разрешённого использования из классификатора соответствовал исходный вид разрешённого использования земельного участка.

3. Нарушение норм материального права — неправильное применение классификатора: - Суд не учёл, что исходный вид разрешённого использования «для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений» отсутствует в классификаторе видов разрешённого использования земельных участков; - Суд не выяснил, требовалась ли бесплатная государственная услуга по установлению соответствия разрешённого использования классификатору (в соответствии с ч. 13 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ) вместо платной услуги по изменению вида разрешённого использования.

Существенность нарушений (ст. 390.14 ГПК РФ): Эти нарушения повлияли на исход дела, поскольку без установления указанных обстоятельств невозможно определить, имелись ли правовые основания для взыскания платы.

Ошибки апелляционного суда (Московский областной суд, 29 ноября 2023 г.)

Апелляционный суд, оставив решение суда первой инстанции без изменения, воспроизвёл все ошибки суда первой инстанции и не провёл самостоятельное исследование фактических обстоятельств дела, необходимых для правильного применения норм материального права.

Ошибки кассационного суда (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 15 мая 2024 г.)

Кассационный суд, оставив судебные акты без изменения, не выявил существенные нарушения норм материального права, допущенные нижестоящими судами, и не обратил внимание на критические пробелы в исследовании фактических обстоятельств дела.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 29 ноября 2023 г.; - Определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 мая 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - Дело направлено в суд апелляционной инстанции (Московский областной суд) для повторного рассмотрения в соответствии со ст. 390–390.15 ГПК РФ.

Обоснование выбора апелляционной инстанции: СКГД учла, что повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционных жалобы и представления, а также принимая во внимание необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства (ст. 6 ГПК РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт доказывания для судов при рассмотрении исков