ВС РФ разграничил изменение вида использования земли и приведение в соответствие классификатору

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 4-КГ26-61-К1, Определение СКГД ВС РФ от 21 июля 2026 г.

Состав коллегии: Председательствующий Петрушкин В.А., судьи Асташов С.В. и Назаренко Т.Н.

Стороны: - Истец: Министерство имущественных отношений Московской области (орган публичной власти) - Ответчик: Квасов Юрий Владимирович (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; взыскание платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка; применение норм земельного и градостроительного законодательства Московской области.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Министерство имущественных отношений Московской области требовало взыскать с Квасова Ю.В. плату за изменение вида разрешённого использования земельного участка в размере 1 059 314,87 руб. на основании ст. 5 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области».

Фактические обстоятельства: - Квасов Ю.В. является собственником земельного участка (право собственности зарегистрировано 3 ноября 2016 г.). - Решением Совета депутатов г.о. Химки от 27 декабря 2017 г. № 15/15 вид разрешённого использования кадастрового квартала установлен как «для индивидуального жилищного строительства». - 10 июля 2019 г. Квасов обратился с заявлением об изменении разрешённого использования участка с «для дачного хозяйства» на «для индивидуального жилищного строительства». - Уведомлением Управления Росреестра от 13 августа 2019 г. вид разрешённого использования был изменён. - Плата за услугу не была внесена; претензия от 14 октября 2020 г. оставлена без удовлетворения.

Решение первой инстанции (Химкинский городской суд, 13 марта 2024 г.): В удовлетворении исковых требований отказано. Суд исходил из того, что ответчику была оказана услуга не по изменению вида разрешённого использования, а по приведению его в соответствие с утвержденным классификатором, соответственно, оснований для начисления платы не имелось (руководствуясь ст. 7 ЗК РФ, ст. 37, 39 ГрК РФ, ФЗ № 218-ФЗ от 13 июля 2015 г., ФЗ № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г.).

Апелляционное определение (Московский областной суд, 9 октября 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено, постановлено новое решение об удовлетворении исковых требований. Апелляционный суд пришёл к выводу, что ответчик обратился с заявлением об изменении (а не об установлении соответствия) вида разрешённого использования, и такое изменение должно влечь обязанность по внесению платы на основании ст. 5 Закона Московской области № 23/96-03 и постановления Правительства Московской области от 31 декабря 2013 г. № 1190/57.

Кассационное определение (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 19 марта 2025 г.): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ: Квасов Ю.В. подал кассационную жалобу с просьбой отменить названные судебные акты. Определением судьи ВС РФ Петрушкина В.А. от 30 января 2026 г. восстановлен срок на подачу жалобы; определением от 17 июня 2026 г. жалоба передана в судебное заседание СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом государства (Московской области) в получении платежа за изменение вида разрешённого использования земельного участка и интересом собственника земельного участка в освобождении от такого платежа. Конфликт заключается в толковании того, является ли действие, совершённое Квасовым (обращение с заявлением об изменении вида разрешённого использования с «дачного хозяйства» на «индивидуальное жилищное строительство»), фактическим изменением вида разрешённого использования (влекущим обязанность по оплате) или установлением соответствия существующего использования федеральному классификатору (не требующим оплаты в общеисковом порядке).

Категория проблемы: Материально-правовая, с элементами процессуально-правовой (толкование норм земельного и градостроительного законодательства Московской области в свете федерального законодательства).

Причина передачи на коллегию: Дело передано на коллегию в связи с необходимостью разрешения вопроса о правильном применении норм материального права при разграничении процедур изменения вида разрешённого использования и установления соответствия классификатору, а также о последствиях невнесения платы за такую услугу.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли обращение собственника земельного участка с заявлением об изменении вида разрешённого использования с «дачного хозяйства» на «индивидуальное жилищное строительство» (в соответствии с утвёрнутыми правилами землепользования и застройки) фактическим изменением вида разрешённого использования в смысле ст. 37 ГрК РФ и ст. 5 Закона Московской области № 23/96-03, влекущим обязанность по внесению платы?

2. Или это является процедурой установления соответствия вида разрешённого использования федеральному классификатору в смысле ч. 13 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ, не требующей предварительной оплаты в общеисковом порядке?

3. Каковы правовые последствия невнесения платы за изменение вида разрешённого использования в срок, установленный законом Московской области: возврат к первоначальному виду разрешённого использования или взыскание платы в судебном порядке?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что федеральный законодатель разграничивает две самостоятельные процедуры: (1) изменение вида разрешённого использования земельного участка (ст. 37 ГрК РФ), требующее оплаты в соответствии с региональным законодательством, и (2) установление соответствия вида разрешённого использования федеральному классификатору (ч. 13 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ), не требующее такой оплаты. На момент обращения Квасова действовала редакция закона Московской области, предусматривавшая в качестве последствия невнесения платы не взыскание в судебном порядке, а возврат к первоначальному виду разрешённого использования. Следовательно, оснований для удовлетворения исковых требований не имелось.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное разграничение процедур изменения и установления соответствия

Верховный Суд указал, что по общему правилу разрешённое использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, ч. 2 и 6 ст. 30 ГрК РФ). Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти.

В силу ч. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешённого использования земельных участков на другой вид осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Вместе с тем федеральный законодатель разграничивает процедуру изменения разрешённого использования (ст. 37 ГрК РФ) и процедуру установления соответствия вида разрешённого использования федеральному классификатору (ч. 13 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ). В рамках последней процедуры определяется, какой вид разрешённого использования, предусмотренный действующим классификатором, соответствует текущему (фактическому) или заявленному использованию земельного участка.

2. Правовой режим установления соответствия классификатору

Согласно ч. 11 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ (в редакции, действовавшей в юридически значимый период времени) разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2020 г. органы местного самоуправления обязаны были внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешённого использования в соответствие с видами, предусмотренными классификатором, при этом проведение публичных слушаний не требовалось. К 1 января 2020 г. правила должны были содержать наименования видов разрешённого использования, соответствующих классификатору, при этом правообладатели земельных участков также вправе привести в соответствие классификатору наименования видов разрешённого использования.

В соответствии с ч. 13 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ по заявлению правообладателя об установлении соответствия разрешённого использования земельного участка классификатору уполномоченные органы в течение одного месяца обязаны принять решение об установлении такого соответствия. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешённом использовании земельного участка.

Уполномоченный орган вправе отказать в приведении вида разрешённого использования в соответствие с классификатором, если испрашиваемый вид по классификатору не соответствует ранее установленному виду разрешённого использования, исходя в том числе из правоустанавливающих документов и целей предоставления.

3. Правовой режим платежа за изменение вида разрешённого использования

Порядок внесения платы за изменение вида разрешённого использования земельных участков на территории Московской области установлен ст. 51 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-03 «О регулировании земельных отношений в Московской области» и постановлением Правительства Московской области от 31 декабря 2013 г. № 1190/57.

В силу ч. 3 ст. 51 названного закона (в редакции, действовавшей в юридически значимый период времени) решение об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка, находящегося в собственности физического или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается органом местного самоуправления на основании заявления собственника при условии внесения физическим или юридическим лицом платы за изменение вида разрешённого использования.

Решение об изменении вида разрешённого использования отменяется органом местного самоуправления в случае невнесения собственником в полном объёме платы за изменение вида разрешённого использования в срок, установленный ч. 16 этой же статьи. При этом вид разрешённого использования земельного участка подлежит возврату к виду разрешённого использования земельного участка, установленному на день подачи заявления.

Во всех редакциях ч. 15–17 ст. 51 названного закона субъекта предусмотрено, что изменение вида разрешённого использования земельного участка может быть осуществлено после внесения собственником платы за предоставление такой услуги либо после принятия решения о предоставлении ему рассрочки.

Собственник земельного участка обязан внести плату в тридцатидневный срок со дня получения уведомления (ч. 16 ст. 51). На основании обращения собственника ему предоставляется рассрочка по внесению платы на срок, не превышающий срок строительства, реконструкции объекта капитального строительства (ч. 17 ст. 5 названного закона).

Требование закона о предварительной оплате обеспечивает информированность заявителя о размере платы за изменение вида разрешённого использования в конкретном случае.

4. Судебная практика ВС РФ

В соответствии с п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утвержденного Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г., при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

Аналогичный правовой подход сформулирован в определениях СКГД ВС РФ от 14 октября 2025 г. по делу № 5-КГ25-95-К2 и от 25 февраля 2025 г. № 4-КГ24-71-К1.

5. Применение к фактическим обстоятельствам дела

С учётом того, что на момент обращения Квасова Ю.В. с заявлением об изменении вида разрешённого использования закон предусматривал в качестве последствия невнесения платы за данную услугу возвращение к первоначальному виду разрешённого использования земельного участка, а не взыскание такой платы в общеисковом порядке, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения исковых требований у суда апелляционной инстанции не имелось.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка апелляционного суда: Апелляционный суд ошибочно квалифицировал действия Квасова как фактическое изменение вида разрешённого использования, подлежащее оплате, вместо того чтобы признать, что речь идёт об установлении соответствия вида разрешённого использования федеральному классификатору. Суд апелляции неправильно применил ст. 5 Закона Московской области № 23/96-03, не учитывая, что на момент обращения ответчика действовала редакция закона, предусматривавшая возврат к первоначальному виду разрешённого использования в качестве последствия невнесения платы, а не взыскание платы в судебном порядке.

Ошибка кассационного суда: Кассационный суд согласился с выводами апелляционного суда, не проведя самостоятельного анализа разграничения между процедурами изменения и установления соответствия классификатору, предусмотренными федеральным законодательством.

Существенность нарушений: Допущенные нарушения являются существенными в смысле ст. 390 ГПК РФ, так как они повлияли на исход дела: неправильное толкование норм материального права привело к удовлетворению исковых требований, которые не должны были быть удовлетворены на основании действовавшего на момент обращения ответчика законодательства Московской области.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 9 октября 2024 г. отменено.

2. Определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2025 г. отменено.

3. Решение Химкинского городского суда Московской области от 13 марта 2024 г. (об отказе в удовлетворении исковых требований) оставлено в силе.

Дело не направлено на новое рассмотрение; кассационная жалоба удовлетворена полностью.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение устанавливает чёткий стандарт разграничения между двумя самостоятельными процедурами в земельном праве: - Изменение вида разрешённого использования (ст. 37 ГрК РФ) — требует оплаты в соответствии с региональным законодательством; - Установление соответствия классификатору (ч. 13 ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ) — не требует оплаты в общеисковом порядке.

Нижестоящие суды должны тщательно анализировать содержание заявления собственника и фактические обстоятельства, чтобы правильно квалифицировать действия собственника. Суды не должны допускать «обхода» процедур путём переквалификации установления соответствия в изменение вида разрешённого использования.

2. Защита интересов собственника земельного участка

Определение усиливает защиту интересов собственников земельных участков, находящихся в частной собственности. Согласно Обзору практики ВС РФ от 14 ноября 2018 г., собственник может самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешённого использования без дополнительных разрешений органов местного самоуправления. Верховный Суд подтверждает, что приведение в соответствие классификатору не должно рассматриваться как фактическое изменение вида разрешённого использования, требующее оплаты.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС РФ

Определение развивает позицию, сформулированную в Обзоре практики ВС РФ от 14 ноября 2018 г., и согласуется с определениями СКГД ВС РФ от 14 октября 2025 г. (дело № 5-КГ25-95-К2) и от 25 февраля 2025 г. (№ 4-КГ24-71-К1), в которых применён аналогичный правовой подход.

4. Правовой режим последствий невнесения платы

Определение уточняет, что последствия невнесения платы за изменение вида разрешённого использования определяются региональным законодательством. На момент обращения Квасова действовала редакция закона Московской области, предусматривавшая возврат к первоначальному виду разрешённого использования, а не взыскание платы в судебном порядке. Это означает, что органы местного самоуправления имели административный механизм (отмену решения об изменении вида разрешённого использования), а не судебный механизм взыскания платы.

5. Распределение бремени доказывания

Определение не меняет общее распределение бремени доказывания, но уточняет, что истец (орган публичной власти) должен доказать, что имело место фактическое изменение вида разрешённого использования в смысле ст. 37 ГрК РФ, а не установление соответствия классификатору. Суд должен проанализировать содержание заявления собственника, действовавшие на момент обращения правила землепользования и застройки, а также применимое региональное законодательство.

6. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция ВС РФ может быть применена по аналогии к спорам о платежах за изменение вида разрешённого использования земельных участков в других субъектах Российской Федерации, где установлены аналогичные процедуры и платежи. Определение подчёркивает необходимость соблюдения разграничения между федеральными процедурами (установление соответствия классификатору) и региональными процедурами (изменение вида разрешённого использования с оплатой).

7. Конституционные принципы

Определение отражает принцип справедливости и защиты прав собственников: собственник не должен нести финансовые обязательства в результате административной процедуры приведения в соответствие классификатору, которая является обязанностью органов публичной власти (до 1 января 2020 г. органы местного самоуправления обязаны были внести изменения в правила землепользования и застройки).