ВС РФ: установление соответствия видов использования земли не должно менять разрешение в обход процедур

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 58-КАД25-12-К9 от 28 января 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А., Капкаев Д.В. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Назаров Сергей Никитич (гражданин) - Административные ответчики: Департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска; администрация г. Хабаровска (органы публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание отказа в установлении соответствия разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору видов разрешенного использования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Назаров С.Н. обратился в суд с административным иском о признании незаконным отказа Департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска от 19 апреля 2024 г. в установлении соответствия разрешенного использования земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части) классификатору видов разрешенного использования земельных участков, а также о возложении обязанности на департамент устранить допущенное нарушение.

Фактические обстоятельства:

• 25 мая 2020 г. Назаров С.Н. выиграл аукцион и заключил договор аренды земельного участка площадью 1000,83 кв. м в г. Хабаровске на 5 лет с видом разрешенного использования «под платную автостоянку»
• 1 июня 2022 г. договор аренды продлен до 25 мая 2028 г.
• Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков
• Назаров С.Н. обратился в департамент с заявлением об установлении соответствия разрешенного использования участка (под платную автостоянку) утвержденному классификатору
• Департамент дал ответ, что разрешенное использование, установленное до утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от соответствия классификатору; установление соответствия не требуется; указана возможность получения разрешения на условно разрешенный вид использования

Процессуальная история:

1. Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 15 ноября 2024 г.: в удовлетворении административного иска отказано (суд согласился с законностью решения органа власти)

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 26 февраля 2025 г.: решение суда первой инстанции отменено, административный иск удовлетворен (апелляция встала на сторону истца)

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2025 г.: апелляционное определение отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе (кассация вернула позицию первой инстанции)

4. Кассационная жалоба в ВС РФ: Назаров С.Н. обратился в Верховный Суд РФ, ставя вопрос об отмене судебных актов первой и кассационной инстанций как вынесенных с существенными нарушениями норм права

5. Определение судьи ВС РФ от 12 января 2026 г.: кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКАД ВС РФ

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между правами собственника/арендатора земельного участка на использование имущества в соответствии с заключенным договором и публичным интересом в упорядочении земельных отношений посредством единого федерального классификатора видов разрешенного использования.

Материально-правовой аспект: Вопрос о том, обязан ли орган публичной власти (департамент) установить соответствие между ранее установленным видом разрешенного использования земельного участка и видами, предусмотренными федеральным классификатором, утвержденным после заключения договора аренды. Иными словами: может ли административный истец требовать переклассификации своего участка в соответствии с новым классификатором, если ранее установленный вид не находит точного соответствия в новой классификации?

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания между истцом и ответчиком при оспаривании отказа органа власти. Согласно ст. 62 КАС РФ, в административных делах об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания законности оспариваемого решения или действия возлагается на административного ответчика. Однако в данном случае возникает вопрос о пределах этого бремени: должен ли орган доказывать, что испрашиваемый вид разрешенного использования не соответствует ранее установленному, или истец должен доказывать наличие точного соответствия?

Публично-правовой интерес: Защита системы градостроительного регулирования и правил землепользования и застройки муниципального образования. Установление соответствия не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обязан ли орган публичной власти (департамент архитектуры, строительства и землепользования) устанавливать соответствие между видом разрешенного использования земельного участка, установленным в договоре аренды до утверждения федерального классификатора, и видами, предусмотренными этим классификатором?

2. Может ли процедура установления соответствия (п. 13 ст. 34 Федерального закона № 171-ФЗ) использоваться для фактического изменения вида разрешенного использования земельного участка в обход процедуры изменения разрешенного использования (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ)?

3. Правомерен ли отказ органа власти в установлении соответствия, если испрашиваемый вид разрешенного использования по классификатору не соответствует (не тождественен) ранее установленному виду и не предусмотрен правилами землепользования и застройки для данной территориальной зоны?

4. Какова роль правил землепользования и застройки муниципального образования при установлении соответствия видов разрешенного использования федеральному классификатору?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ согласился с выводом судов первой и кассационной инстанций о законности решения уполномоченного органа. Суд установил, что процедура установления соответствия видов разрешенного использования (п. 13 ст. 34 Федерального закона № 171-ФЗ) является самостоятельной и отличается от процедуры изменения разрешенного использования (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ). Установление соответствия не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур. Орган власти вправе отказать в приведении вида разрешенного использования в соответствие с классификатором, если испрашиваемый вид не соответствует ранее установленному и не предусмотрен правилами землепользования и застройки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

Суд руководствовался следующими нормами материального права:

• Статьи 5 и 7 Земельного кодекса РФ — определяют принципы земельного законодательства, включая принцип законности и соответствия использования земельных участков их целевому назначению и разрешенному использованию

• Пункт 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ — устанавливает процедуру установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору. Согласно этой норме, виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков с учетом правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования

• Статья 37 Градостроительного кодекса РФ — регулирует процедуру изменения разрешенного использования земельного участка, которая отличается от процедуры установления соответствия

• Пункт 17 статьи 39 Земельного кодекса РФ — предусматривает недопустимость внесения изменений в договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов его разрешенного использования

Ключевой вывод: Законодатель разграничивает две самостоятельные процедуры: - Установление соответствия (п. 13 ст. 34 Федерального закона № 171-ФЗ) — определяет, какой вид разрешенного использования, предусмотренный действующим классификатором, соответствует текущему (фактическому) или заявленному использованию земельного участка - Изменение разрешенного использования (ст. 37 ГК РФ) — процедура, требующая соблюдения установленных правил и согласований

2. Процессуальные основания (ст. 62 КАС РФ — распределение бремени доказывания)

Хотя в определении не дается прямой ссылки на ст. 62 КАС РФ, логика решения соответствует принципу распределения бремени доказывания в административных делах об оспаривании решений органов власти. Орган власти должен доказать законность своего решения, однако это доказывание осуществляется путем демонстрации наличия законных оснований для отказа.

В данном случае органом власти были продемонстрированы следующие основания для отказа: - Испрашиваемый вид разрешенного использования («стоянка транспортных средств») не предусмотрен правилами землепользования и застройки для территориальной зоны Ц-1, в границах которой расположен спорный участок - Альтернативный вид («хранение автотранспорта») отнесен к условно разрешенным видам и требует иной процедуры установления - Установление соответствия не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур

3. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Суд проявил активность в установлении фактических обстоятельств дела: - Проверил соответствие между ранее установленным видом разрешенного использования («под платную автостоянку») и видами, предусмотренными классификатором («стоянка транспортных средств» и «хранение автотранспорта») - Установил, что ни один из этих видов не может быть приведен в соответствие без нарушения установленных процедур - Выявил, что в 2022 году истец уже обращался в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, и ему было отказано с учетом возражений участников публичных слушаний

4. Постановления Пленумов ВС РФ и конституционные принципы

Хотя в определении не приводятся прямые ссылки на Постановления Пленумов ВС РФ, решение соответствует принципам, установленным в Постановлении Пленума ВС РФ № 36 от 27 сентября 2016 г. «О применении Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», в частности: - Принцип законности при осуществлении органами публичной власти своих полномочий - Необходимость соблюдения установленных процедур при принятии административных решений - Защита публичного интереса в упорядочении земельных отношений

Решение также соответствует конституционному принципу защиты прав собственности (ст. 35 Конституции РФ) в сочетании с публичным интересом в упорядочении земельных отношений (ст. 9 Конституции РФ).

5. Логика разграничения процедур

Суд установил, что: - Решение об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка - Однако такое решение не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур - Орган власти вправе отказать в приведении вида разрешенного использования в соответствие с классификатором, если испрашиваемый вид не соответствует (не тождественен) ранее установленному виду, исходя из правоустанавливающих документов и целей предоставления участка

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка апелляционного суда (Хабаровский краевой суд, определение от 26 февраля 2025 г.):

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил административный иск, однако не учел следующее:

1. Неверное толкование материального закона: Апелляционный суд не разграничил процедуру установления соответствия (п. 13 ст. 34 Федерального закона № 171-ФЗ) и процедуру изменения разрешенного использования (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ). Он рассматривал установление соответствия как обязательное действие органа власти, не учитывая, что такое установление не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур.

2. Игнорирование правил землепользования и застройки: Апелляционный суд не принял во внимание, что испрашиваемый вид разрешенного использования («стоянка транспортных средств») не предусмотрен правилами землепользования и застройки для территориальной зоны Ц-1, в границах которой расположен спорный участок.

3. Неправильное распределение бремени доказывания: Апелляционный суд возложил на орган власти бремя доказывания того, что установление соответствия невозможно, вместо того чтобы требовать от истца доказывания наличия точного соответствия между ранее установленным видом и видом, предусмотренным классификатором.

Правильность позиции суда первой инстанции и кассационного суда:

Суд первой инстанции и кассационный суд правильно установили, что: - Орган власти имел законные основания для отказа в установлении соответствия - Такой отказ не нарушает права истца, поскольку он может использовать иные процедуры (например, процедуру получения разрешения на условно разрешенный вид использования) - Установление соответствия не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2025 г. оставлено без изменения

2. Кассационная жалоба Назарова Сергея Никитича оставлена без удовлетворения

Практический результат: - Решение суда первой инстанции (отказ в удовлетворении административного иска) остается в силе - Отказ Департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска от 19 апреля 2024 г. в установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору признан законным - Назаров С.Н. не получает судебной защиты по данному иску

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в земельных отношениях

Определение СКАД ВС РФ устанавливает четкий стандарт, согласно которому процедура установления соответствия видов разрешенного использования федеральному классификатору не может использоваться для фактического изменения вида разрешенного использования в обход установленных процедур. Это защищает публичный интерес в упорядочении земельных отношений и соблюдении правил землепользования и застройки муниципальных образований.

2. Разграничение двух самостоятельных процедур

Суд четко разграничил: - Установление соответствия (п. 13 ст. 34 Федерального закона № 171-ФЗ) — техническая процедура определения соответствия между ранее установленным видом и видом, предусмотренным классификатором - Изменение разрешенного использования (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ) — процедура, требующая соблюдения установленных правил, согласований и учета публичных интересов

Это разграничение имеет значение для всех земельных споров, связанных с переклассификацией видов разрешенного использования.

3. Роль правил землепользования и застройки

Определение подтверждает, что правила землепользования и застройки муниципального образования являются обязательным критерием при установлении соответствия видов разрешенного использования. Орган власти вправе отказать в установлении соответствия, если испрашиваемый вид не предусмотрен правилами для данной территориальной зоны.

4. Защита законных ожиданий и добросовестности

Хотя определение не использует термин «защита законных ожиданий», оно косвенно защищает добросовестность органов власти, которые установили правила землепользования и застройки и не могут быть обязаны изменять эти правила посредством процедуры установления соответствия. Это соответствует принципу добросовестности в публичном праве.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для: - Споров о разрешенном использовании земельных участков — при оспаривании отказов органов власти в установлении соответствия или изменении видов разрешенного использования - Споров о соответствии НПА вышестоящим актам — при определении пределов полномочий органов власти по применению федеральных классификаторов и стандартов - Споров о градостроительном регулировании — при разрешении конфликтов между федеральными требованиями и местными правилами землепользования и застройки - Споров о защите прав собственников и арендаторов — при определении пределов прав на использование имущества в соответствии с установленными видами разрешенного использования

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение соответствует следующим конституционным принципам: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суд защитил право истца на судебное разбирательство, однако отказал в удовлетворении иска, поскольку орган власти действовал в пределах своих полномочий - Законность (ст. 15 Конституции РФ): Суд подтвердил, что органы власти должны действовать в соответствии с установленными процедурами и не могут обходить их посредством применения иных норм - Равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ): Суд установил единый стандарт применения классификатора видов разрешенного использования для всех земельных участков - Защита прав собственности (ст. 35 Конституции РФ): Суд защитил право собственника (в данном случае — арендатора) на использование имущества в соответствии с установленным видом разрешенного использования, однако не позволил использовать процедуру установления соответствия для фактического изменения этого вида

7. Значение для практики органов публичной власти

Определение устанавливает четкий стандарт для органов публичной власти: - При рассмотрении заявлений об установлении соответствия видов разрешенного использования необходимо проверять соответствие испрашиваемого вида правилам землепользования и застройки - Отказ в установлении соответствия является законным, если испрашиваемый вид не соответствует ранее установленному или не предусмотрен правилами для данной территориальной зоны - Установление соответствия не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур

8. Значение для судебной практики

Определение СКАД ВС РФ устанавливает обязательный стандарт для нижестоящих судов при рассмотрении споров о разрешенном использовании земельных участков. Суды должны: - Разграничивать процедуру установления соответствия и процедуру изменения разрешенного использования - Учитывать правила землепользования и застройки муниципального образования при оценке законности решений органов власти - Не позволять истцам использовать процедуру установления соответствия для фактического изменения вида разрешенного использования в обход установленных процедур

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 58-КАД25-12-К9 от 28 января 2026 года представляет собой важное уточнение правовой позиции по вопросу о разграничении процедур установления соответствия видов разрешенного использования земельных участков федеральному классификатору и процедур изменения разрешенного использования. Суд установил, что процедура установления соответствия не должна приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования в обход установленных процедур, и что органы власти вправе отказать в установлении соответствия, если испрашиваемый вид не соответствует ранее установленному или не предусмотрен правилами землепользования и застройки. Это решение защищает как публичный интерес в упорядочении земельных отношений, так и права собственников и арендаторов на использование имущества в соответствии с установленными видами разрешенного использования.