ВС подтвердил право Правительства на установление сезонного коэффициента 1,8 для электроотопления

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-246 (апелляционное определение ВС РФ от 23 сентября 2025 г.)

Дата принятия: 23 сентября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Тютин Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Безруков Вячеслав Иванович (гражданин, потребитель электрической энергии, собственник индивидуального жилого дома в г. Иркутске) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Федеральной антимонопольной службой)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ в части установления сезонного коэффициента при расчёте тарифов на электроэнергию для населения)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 20 февраля 2025 г. № 183 утвердило изменения в Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (утверждённые постановлением от 29 декабря 2011 г. № 1178). Пункт 1 указанных изменений установил, что для населения, проживающего в негазифицированных и оборудованных электроотопительными установками жилых и (или) садовых домах и подтвердившего право собственности или иное предусмотренное законом право на указанные объекты, в отопительный период применяется сезонный коэффициент, не превышающий 1,8. Безруков В.И., собственник индивидуального жилого дома в г. Иркутске, оспорил данное положение, полагая, что оно противоречит пункту 3 статьи 541 Гражданского кодекса РФ и части 4 статьи 3 Жилищного кодекса РФ, нарушает его право на свободное потребление электрической энергии в пределах предоставленной мощности и создаёт дискриминацию по уровню материального достатка, поскольку ставит потребление в зависимость от факта государственной регистрации права собственности.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 18 июня 2025 г. по делу № АКПИ25-238): Суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что пункт 1 Изменений не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Правительство РФ имело полномочия на издание оспариваемого акта, порядок его издания и опубликования не нарушен, и оспариваемое положение не нарушает прав и законных интересов истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 23 сентября 2025 г.): Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию

Безруков В.И. подал апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции, не согласившись с отказом в удовлетворении административного иска. В жалобе он ссылался на незаконность установления сезонного коэффициента 1,8, обусловленного необходимостью подтверждения государственной регистрации объекта недвижимости, ввиду отсутствия экономического обоснования с учётом климатических особенностей региона и индивидуальных потребностей потребителя, а также на противоречие данного положения части 3 статьи 541 ГК РФ и части 4 статьи 3 ЖК РФ. Истец полагал, что с учётом величины максимальной мощности, установленной актом об осуществлении технологического присоединения, он вправе потреблять объём электрической энергии, относящийся к третьему диапазону, однако оспариваемое положение его в таком праве ограничивает, что влечёт увеличение расходов на оплату отопления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя группами интересов: с одной стороны, интересом потребителя электрической энергии в свободном потреблении энергии в необходимом ему количестве в пределах предоставленной мощности (в соответствии с пунктом 3 статьи 541 ГК РФ), и с другой стороны, интересом государства в регулировании цен (тарифов) на электроэнергию для населения и установлении адресности отпуска электрической энергии по льготному тарифу в целях исключения её использования для коммерческой деятельности.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о пределах полномочий Правительства РФ при установлении критериев дифференциации тарифов на электроэнергию для различных категорий населения, соотношение между правом потребителя на свободное потребление энергии и правом государства на регулирование цен, а также вопрос о допустимости установления условия государственной регистрации права собственности как критерия применения льготного коэффициента. Кроме того, спор затрагивает проблему соответствия нормативного правового акта Правительства РФ положениям Гражданского и Жилищного кодексов РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Соответствует ли пункт 1 Изменений, утверждённых постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2025 г. № 183, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, пункту 3 статьи 541 ГК РФ и части 4 статьи 3 ЖК РФ), и не нарушает ли он прав и законных интересов административного истца?

Производные вопросы: 1. Имело ли Правительство РФ полномочия на издание оспариваемого нормативного правового акта? 2. Является ли установление сезонного коэффициента 1,8 в зависимости от факта государственной регистрации права собственности произвольным ограничением права потребителя на свободное потребление электрической энергии? 3. Создаёт ли оспариваемое положение условия для дискриминации по уровню материального достатка? 4. Обоснована ли величина сезонного коэффициента 1,8 с учётом климатических особенностей региона и индивидуальных потребностей потребителя?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что пункт 1 Изменений не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не является произвольным, основан на требованиях Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и осуществлён Правительством РФ в рамках предоставленной ему компетенции. Установление льготных лимитов энергопотребления в отопительный период для отдельных категорий граждан, проживающих в жилых и (или) садовых домах, принадлежащих им на праве собственности или ином предусмотренном законом праве, направлено на обеспечение баланса интересов всех участников отношений по энергоснабжению и не нарушает прав иных групп населения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного правового акта

Апелляционная коллегия исходила из того, что согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике) государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона об электроэнергетике утверждение основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющих принципы и методы расчёта цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учёта результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утверждённых цен (тарифов), порядок определения, распределения и учёта величины перекрёстного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

На основе этого анализа суд пришёл к правильному выводу о том, что Правительство Российской Федерации имело полномочия на издание оспариваемого нормативного правового акта. Порядок издания и опубликования данного акта не нарушен (акт размещён на официальном интернет-портале правовой информации 21 февраля 2025 г., опубликован в Собрании законодательства РФ 24 февраля 2025 г., № 8).

2. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Апелляционная коллегия указала, что согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по данному делу такое основание для признания пункта 1 Изменений недействующим отсутствует. В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правого акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

3. Система регулирования диапазонов потребления электрической энергии и применения сезонного коэффициента

Апелляционная коллегия провела анализ системной взаимосвязи оспариваемого положения с другими нормами Основ ценообразования. Абзацами первым и вторым пункта 70¹ Основ ценообразования определено, что диапазоны объёмов потребления электрической энергии (мощности) населением и приравненными к нему категориями потребителей и их количество определяются в соответствии с методическими указаниями по расчёту тарифов на электрическую энергию (мощность) для населения и приравненных к нему категорий потребителей, тарифов на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, утверждёнными Федеральной антимонопольной службой.

При этом максимальное значение для второго диапазона объёмов потребления электрической энергии (мощности) населением и приравненными к нему категориями потребителей определяется исполнительными органами субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в размере не более 6000 киловатт-часов в месяц. Максимальное значение для первого диапазона объёмов потребления электрической энергии (мощности) населением и приравненными к нему категориями потребителей определяется исполнительными органами субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в размере не более максимального значения для второго диапазона объёмов потребления электрической энергии (мощности) населением и приравненными к нему категориями потребителей, умноженного на 0,65.

Исходя из абзацев третьего - пятого названного пункта, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2025 г. № 183, сезонный коэффициент, не превышающий 1,8 для населения, проживающего в негазифицированных и оборудованных электроотопительными установками жилых и (садовых) домах и подтвердившего право собственности или иное предусмотренное законом право на указанные объекты, в отопительный период применяется к максимальному значению для второго диапазона, указанному в предложении первом абзаца второго данного пункта, и к максимальному значению для первого диапазона, указанного в предложении втором абзаца второго этого пункта.

4. Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ на установление цен и тарифов

Апелляционная коллегия подчеркнула, что согласно абзацу 3 пункта 3 статьи 23' Закона об электроэнергетике на розничных рынках государственному регулированию подлежат цены (тарифы) и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей.

Установление цен (тарифов) и (или) их предельных уровней отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 63 Основ ценообразования).

В абзаце шестом пункта 70 Основ ценообразования установлено, что по решениям регулирующих органов субъектов Российской Федерации регулируемые цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, могут устанавливаться с дополнительной дифференциацией по объёмам потребления электрической энергии и группам (подгруппам) населения и приравненных к нему категорий потребителей, предусмотренной методическими указаниями по расчёту тарифов на электрическую энергию (мощность) для населения и приравненных к нему категорий потребителей, тарифов на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, утверждёнными Федеральной антимонопольной службой.

5. Толкование пункта 3 статьи 541 ГК РФ и части 4 статьи 3 ЖК РФ

Апелляционная коллегия дала развёрнутое толкование норм, на которые ссылался истец. Пунктом 3 статьи 541 ГК РФ установлено, что в случае, когда абонентом по договору энергоснабжения выступает гражданин, использующий энергию для бытового потребления, он вправе использовать энергию в необходимом ему количестве.

Согласно части 4 статьи 3 ЖК РФ никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены данным кодексом, другими федеральными законами.

Суд пришёл к выводу, что приведённые нормы устанавливают порядок определения количества поставленной и полученной энергии в ходе исполнения договора энергоснабжения и закрепляют принцип недопустимости произвольного ограничения права на получение коммунальных услуг.

6. Системная взаимосвязь оспариваемого положения с требованиями Закона об электроэнергетике и баланс интересов

Апелляционная коллегия подчеркнула, что внесённые Постановлением № 183 изменения в абзац третий пункта 70¹ Основ ценообразования, регламентирующие вопросы, связанные с установлением сезонного коэффициента в области государственного регулирования тарифов для населения, в системной взаимосвязи с требованиями Закона об электроэнергетике направлены - с учётом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению - на обеспечение баланса интересов всех участников таких отношений, не отменяют права граждан - потребителей электрической энергии и не создают препятствий для её потребления при соблюдении ими требований действующего законодательства в установленной сфере и не возлагают на лиц, не имеющих зарегистрированного права собственности или иных вещных прав на жилые и (или) садовые дома, проживающих в таких домах, каких-либо дополнительных обязанностей.

7. Цель установления сезонного коэффициента и адресность отпуска электрической энергии

Апелляционная коллегия указала на цель, преследуемую оспариваемым положением: применение сезонного коэффициента в отношении оборудованных электроотопительными установками негазифицированных жилых и садовых индивидуальных домов при наличии зарегистрированного права собственности или иного предусмотренного законом права на указанные объекты направлено на установление адресности отпуска электрической энергии (мощности) населению по льготному тарифу и определение стоимости потреблённой населением электрической энергии (мощности) для бытовых нужд в целях исключения случаев её применения и использования для осуществления коммерческой (предпринимательской) деятельности.

8. Опровержение доводов об ограничении прав иных групп населения

Апелляционная коллегия отметила, что установление льготных лимитов энергопотребления в отопительный период для отдельных категорий граждан, проживающих в жилых и (или) садовых домах, принадлежащих им на праве собственности или ином предусмотренном законом праве не ставит право иных групп населения, самостоятельно вступивших в правоотношения с гарантирующими поставщиками электрической энергии, на потребление электрической энергии в требуемых им объёмах в зависимость от регистрации права на жилой и (или) садовый дом, в связи с чем ссылки административного истца на возложение оспариваемым положением обязанности на потребителя по регистрации права собственности на индивидуальный дом и представление соответствующих документов ошибочны.

9. Отсутствие федерального закона с иным регулированием

Апелляционная коллегия констатировала, что федеральный закон или нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которые бы по-другому регулировали применение льготных коэффициентов к диапазонам потребления электрической энергии или устанавливали иной круг лиц, отличный от установленного оспариваемым положением, отсутствуют.

10. Оценка доводов об экономической необоснованности и дискриминации

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что утверждения в апелляционной жалобе об экономической необоснованности сезонного коэффициента 1,8, о создании условий для произвольного установления лимита, поставленного в зависимость от факта государственной регистрации объекта недвижимости, о наличии дискриминации основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения и применённого судом при разрешении данного дела, и не опровергают изложенных судом в решении выводов, поскольку доводы административного истца, по сути, сводятся к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Апелляционная коллегия также отметила, что предусмотренные частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствуют.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ. Установив, что пункт 1 Изменений какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку спор был разрешён на уровне проверки соответствия нормативного правового акта законодательству. Однако суд подтвердил, что оспариваемое положение направлено на установление адресности отпуска электрической энергии по льготному тарифу и определение стоимости потреблённой электрической энергии для бытовых нужд в целях исключения её использования для коммерческой деятельности.

Распределение обязанностей

Апелляционная коллегия не возлагала на какие-либо стороны дополнительных обязанностей, поскольку вопрос касался исключительно соответствия нормативного правового акта законодательству, а не исполнения конкретных действий.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Безрукова Вячеслава Ивановича - без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение полномочий Правительства РФ в сфере регулирования тарифов на электроэнергию

Определение подтверждает широкие полномочия Правительства РФ на издание нормативных правовых актов в области ценообразования на электроэнергию, основанные на Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Это имеет значение для практики, поскольку устанавливает, что Правительство РФ вправе устанавливать критерии дифференциации тарифов и применения коэффициентов к диапазонам потребления электрической энергии.

2. Системный подход к толкованию норм об энергоснабжении

Апелляционная коллегия применила системный подход, рассматривая оспариваемое положение в контексте всей системы регулирования диапазонов потребления электрической энергии, установленной Основами ценообразования. Это демонстрирует методологию, при которой отдельное положение нормативного акта не может быть оценено изолированно, а должно рассматриваться в системной взаимосвязи с другими нормами того же акта и законодательством, имеющим большую юридическую силу.

3. Разграничение между ограничением права и установлением условий его реализации

Определение проводит важное разграничение между произвольным ограничением права потребителя на свободное потребление электрической энергии (что запрещено пунктом 3 статьи 541 ГК РФ) и установлением условий реализации этого права в целях обеспечения адресности отпуска электрической энергии по льготному тарифу. Суд указал, что требование подтверждения права собственности или иного предусмотренного законом права на жилой дом не является произвольным ограничением, а служит целям исключения использования льготного тарифа для коммерческой деятельности.

4. Баланс интересов участников отношений по энергоснабжению

Апелляционная коллегия подчеркнула, что оспариваемое положение направлено на обеспечение баланса интересов всех участников отношений по энергоснабжению. Это предполагает, что при установлении льготных тарифов для одной категории потребителей