ВС РФ: установить кадастровую стоимость по рыночной цене можно только через бюджетное учреждение в срок

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Кассационное определение № 20-КАД25-8-К5 от 17 сентября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Кузьмичев С.И.

Стороны: - Административный истец: Алиев Супиян Сапигулаевич (физическое лицо, собственник земельного участка) - Административный ответчик: Государственное бюджетное учреждение Республики Дагестан «Дагестанское бюро по технической инвентаризации и кадастровой оценке» (ГБУ РД «Дагтехкадастр»)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов и ненормативных актов органов публичной власти, а также их действий/бездействия)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Алиев С.С. оспаривает решение ГБУ РД «Дагтехкадастр» от 19 июня 2023 г. (письмо № 11.17-исх-ГКО-1591/3) о возврате без рассмотрения его заявления об установлении кадастровой стоимости земельного участка (площадь 19 878 кв. м) в размере рыночной стоимости. Одновременно истец требует установить кадастровую стоимость участка равной рыночной стоимости в размере [сумма в руб.] по состоянию на 26 января 2022 г.

Основание возврата заявления без рассмотрения: пропуск шестимесячного срока, установленного частью 7 статьи 22¹ Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее — ФЗ № 237-ФЗ).

Процессуальная история:

1. Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 25 октября 2023 г. — удовлетворено административное исковое заявление; установлена кадастровая стоимость земельного участка в размере рыночной стоимости на период действия архивной кадастровой стоимости (с 26 января 2022 г. по 31 декабря 2022 г.); в признании незаконным уведомления от 19 июня 2023 г. отказано.

2. Апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 февраля 2024 г. — отменена часть решения суда первой инстанции об установлении архивной кадастровой стоимости; производство прекращено в этой части; остальное решение оставлено без изменения.

3. Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2024 г. — отменено апелляционное определение от 7 февраля 2024 г. в части отмены решения суда первой инстанции; дело направлено на новое рассмотрение в апелляцию.

4. Апелляционное определение Третьего апелляционного суда от 22 мая 2024 г. (при новом рассмотрении) — решение суда первой инстанции от 25 октября 2023 г. оставлено без изменения.

5. Кассационное определение Пятого кассационного суда от 29 января 2025 г. — отменено апелляционное определение от 22 мая 2024 г.; отменено решение суда первой инстанции в части установления архивной кадастровой стоимости; производство прекращено в этой части.

Кассационная жалоба в ВС РФ: Алиев С.С. просит отменить кассационное определение от 29 января 2025 г. и оставить в силе решение суда первой инстанции от 25 октября 2023 г. и апелляционное определение от 22 мая 2024 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между правом собственника земельного участка на пересмотр кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости и строгим соблюдением установленного законодателем внесудебного порядка и сроков для реализации этого права.

Материально-правовой аспект: Соотношение между архивной кадастровой стоимостью (установленной до введения нового порядка) и новым механизмом установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости по заявлению собственника (ст. 22¹ ФЗ № 237-ФЗ).

Процессуальный аспект: Допустимость судебного рассмотрения требования об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости при условии, что собственник не соблюдал предварительный внесудебный порядок (обращение в бюджетное учреждение с соответствующим заявлением в установленный срок).

Публично-правовой интерес: Обеспечение единообразного применения федерального законодательства о кадастровой оценке, соблюдение переходных положений, установленных законодателем при переходе на новый порядок определения кадастровой стоимости.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд установить кадастровую стоимость объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости по состоянию на дату, предшествующую введению нового порядка (ст. 22¹ ФЗ № 237-ФЗ), если собственник не обратился в бюджетное учреждение с соответствующим заявлением в установленный законом шестимесячный срок?

2. Является ли возврат бюджетным учреждением заявления без рассмотрения (в связи с пропуском срока) решением, подлежащим судебному оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ?

3. Допускается ли судом установление иных правил определения кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости, чем те, которые установлены федеральным законодателем в ст. 22¹ ФЗ № 237-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что после введения нового порядка установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости (ст. 22¹ ФЗ № 237-ФЗ) пересмотр кадастровой стоимости возможен исключительно по правилам этой статьи, то есть посредством обращения с заявлением в бюджетное учреждение и последующего обжалования решения бюджетного учреждения в суд. Суд не вправе устанавливать иные правила, чем установленные законодателем. Требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости не носит самостоятельный характер и может быть рассмотрено судом только при условии соблюдения внесудебного порядка.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и эволюция законодательства о кадастровой оценке

Суд указывает, что до 1 января 2017 г. порядок проведения государственной кадастровой оценки и рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости регулировались Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» допускал в переходный период до 1 января 2020 г. оспаривание результатов определения кадастровой стоимости в соответствии со статьей 24¹⁸ ФЗ № 135-ФЗ (статья 24 ФЗ № 237-ФЗ), в том числе в судебном порядке.

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 269-ФЗ) дополнил ФЗ № 237-ФЗ статьей 22¹, введя новое правовое регулирование и определив внесудебный порядок установления кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной стоимости бюджетным учреждением.

2. Содержание статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ

Согласно части 1 статьи 22¹ кадастровая стоимость здания, помещения, сооружения, объекта незавершенного строительства, машино-места, земельного участка устанавливается бюджетным учреждением в размере рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости по заявлению юридических и физических лиц, если кадастровая стоимость затрагивает права или обязанности этих лиц.

Часть 15 статьи 22¹ предусматривает, что в суде может быть оспорено решение бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении рыночной стоимости. Одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения в суд может быть заявлено требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.

3. Переходные положения и их конституционное значение

Согласно части 2 статьи 6 ФЗ № 269-ФЗ до 1 января 2026 г. (в первоначальной редакции — до 1 января 2023 г.) устанавливается переходный период, в течение которого высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять решение о дате перехода к применению положений статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ для целей установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости.

С даты, указанной в таком решении, в субъекте Российской Федерации: - применяются положения статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ в отношении всех объектов недвижимости, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости; - рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость, в соответствии со статьей 24 ФЗ № 135-ФЗ не осуществляется (подпункты «а», «в» пункта 3 части 2 статьи 6 ФЗ № 269-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27 декабря 2023 г. № 3556-О указал, что нормы части 2 статьи 6 ФЗ № 269-ФЗ, включая положения ее пункта 3, определяя особенности действия во времени нового порядка установления кадастровой стоимости, не затрагивают право заинтересованного лица на судебный пересмотр кадастровой стоимости объекта недвижимости. При этом определение конкретных правил реализации этого права находится в пределах усмотрения законодателя.

4. Логический вывод из анализа норм

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что если в субъекте Российской Федерации принято решение о дате перехода к применению положений статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ, то пересмотр результатов определения такой кадастровой стоимости возможен только по правилам статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ, то есть посредством обращения с соответствующим заявлением в бюджетное учреждение и последующее обжалование в суд вынесенного по такому заявлению решения бюджетного учреждения в случае несогласия с ним. При этом требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости не носит самостоятельный характер.

Суд не вправе по своему усмотрению устанавливать иные правила определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости, чем те, которые установил федеральный законодатель, поскольку определение конкретных правил реализации такого права находится в пределах его усмотрения.

5. Применение к конкретному делу

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 февраля 2022 г. № 12 установлена дата перехода к применению на территории Республики Дагестан статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ — 15 февраля 2022 г. Следовательно, после указанной даты на территории Республики Дагестан пересмотр кадастровой стоимости, установленной в соответствии с этим Федеральным законом, допускается только исключительно по правилам статьи 22¹ названного федерального закона.

Возможность установления кадастровой стоимости равной рыночной стоимости согласно какой-либо иной процедурой законом не предусмотрена.

6. Процессуальное значение возврата заявления без рассмотрения

Из приведенных законоположений во взаимосвязи с частями 8 и 15 статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ следует, что возвращение бюджетным учреждением без рассмотрения заявления об установлении рыночной стоимости объекта недвижимости не приравнивается по своему правовому значению к решению бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении рыночной стоимости.

О соблюдении внесудебного порядка определения рыночной стоимости может свидетельствовать только решение бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении рыночной стоимости или об отказе в ее установлении.

7. Позиция Верховного Суда в Обзоре судебной практики

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утвержденного Президиумом 30 июня 2021 г., исходя из анализа норм статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ, статьи 6 ФЗ № 269-ФЗ и положений процессуального законодательства, в ответе на вопрос № 9 разъяснено, что если в суд подано административное исковое заявление об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости и об установлении рыночной стоимости, минуя обращение в бюджетное учреждение, то в принятии такого заявления следует отказать применительно к подпункту 1 пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ (заявление не подлежит рассмотрению в судах).

8. Применение к фактам дела

Поскольку решение административным ответчиком по части 11 статьи 22¹ названного федерального закона по заявлению Алиева С.С. не принималось, то внесудебный порядок урегулирования спора не соблюден, а значит, оснований для рассмотрения такого требования по существу у судов не имелось.

Доводы административного истца о том, что архивной кадастровой стоимостью, установленной по состоянию на 26 января 2022 г., затронуты его права как плательщика земельного налога за налоговый период 2022 г., не влекут возможность преодоления правила, предусмотренного статьей 22¹ ФЗ № 237-ФЗ, поскольку право на пересмотр кадастровой стоимости по основанию установления рыночной стоимости объекта может быть реализовано в заявительном порядке только при наличии соответствующего волеизъявления правообладателя объекта недвижимости, которое в данном случае не было выражено в установленный законом срок.

Следовательно, на момент обращения с заявлением — 15 июня 2023 г. право на установление рыночной стоимости данного объекта недвижимости по состоянию на 26 января 2022 г. утрачено.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки судов первой инстанции и апелляции (решение от 25 октября 2023 г. и апелляционное определение от 22 мая 2024 г.):

1. Неверное толкование материального закона: Суды первой инстанции и апелляции неправильно применили статью 22¹ ФЗ № 237-ФЗ, установив кадастровую стоимость в размере рыночной стоимости по состоянию на 26 января 2022 г., несмотря на то, что собственник не обратился в бюджетное учреждение с соответствующим заявлением в установленный шестимесячный срок.

2. Игнорирование переходных положений: Суды не учли, что Постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 февраля 2022 г. № 12 установлена дата перехода к применению статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ (15 февраля 2022 г.), после которой пересмотр кадастровой стоимости возможен только по правилам этой статьи.

3. Нарушение принципа исключительности внесудебного порядка: Суды установили кадастровую стоимость в размере рыночной стоимости, минуя обязательный внесудебный порядок (обращение в бюджетное учреждение с заявлением), что противоречит части 15 статьи 22¹ ФЗ № 237-ФЗ.

4. Неправильная квалификация возврата заявления: Суды первой инстанции и апелляции не различали между возвращением заявления без рассмотрения (в связи с пропуском срока) и решением бюджетного учреждения по существу. Возврат без рассмотрения не свидетельствует о соблюдении внесудебного порядка.

5. Расширительное толкование прав собственника: Суды исходили из того, что затронутость прав собственника как плательщика земельного налога дает ему право требовать установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости независимо от соблюдения установленного законом порядка и сроков.

Правильная позиция кассационного суда (определение от 29 января 2025 г.):

Кассационный суд правильно применил нормы процессуального и материального законодательства, установив, что: - внесудебный порядок не был соблюден; - право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости по состоянию на 26 января 2022 г. утрачено в связи с пропуском шестимесячного срока; - суд не вправе устанавливать иные правила, чем установленные законодателем.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г. оставлено без изменения.

Кассационная жалоба Алиева Супияна Сапигулаевича без удовлетворения.

Судебные акты, отмененные в результате кассационного пересмотра: - Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 25 октября 2023 г. (в части установления архивной кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости по состоянию на 26 января 2022 г.) — отменено кассационным определением от 29 января 2025 г. - Апелляционное определение Третьего апелляционного суда от 22 мая 2024 г. — отменено кассационным определением от 29 января 2025 г.

Примечание: Верховный Суд РФ указал, что административный истец не лишен возможности обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта об установлении кадастровой стоимости земельного участка на 2022 год в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичной власти в реализации законодательной политики

Определение подтверждает, что Верховный Суд РФ поддерживает строгое соблюдение установленного законодателем порядка и сроков для реализации прав граждан в сфере публичного права. Это усиливает гарантии того, что публичная власть может эффективно реализовывать законодательную политику в области кадастровой оценки, не опасаясь судебного пересмотра установленных процедур.

2. Принцип исключительности внесудебного порядка в системе защиты прав

Позиция ВС РФ устанавливает четкий принцип: когда законодатель предусматривает специальный внесудебный порядок для реализации определенного права (в данном случае — установление кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости), суд не может обойти этот порядок и рассмотреть требование по существу, минуя обязательные предварительные шаги. Это имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, где предусмотрены специальные процедуры.

3. Соотношение между правом на судебную защиту и процессуальными условиями его реализации

Хотя Конституционный Суд РФ в определении от 27 декабря 2023 г. № 3556-О подтвердил, что право на судебный пересмотр кадастровой стоимости не затрагивается переходными положениями ФЗ № 269-ФЗ, ВС РФ уточняет, что конкретные правила реализации этого права находятся в пределах усмотрения законодателя. Таким образом, право на судебную защиту существует, но его реализация обусловлена соблюдением установленных законом процедур и сроков.

4. Значение сроков в публичном праве

Определение подчеркивает, что сроки, установленные в публичном праве (в данном случае — шестимесячный срок для обращения в бюджетное учреждение), имеют материально-правовое значение и не могут быть преодолены судом. Пропуск срока влечет утрату права на реализацию соответствующего требования. Это принципиально важно для стабильности правовых отношений в сфере публичного права.

5. Различие между возвратом заявления и решением по существу

Позиция ВС РФ четко разграничивает процессуальные акты: возврат заявления без рассмотрения (в связи с пропуском срока) не является решением по существу и не свидетельствует о соблюдении внесудебного порядка. Это имеет значение для всех случаев, когда закон предусматривает предварительное обращение в административный орган.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к следующим категориям споров:

• Оспаривание решений и действий органов публичной власти (гл. 22 КАС РФ): Когда закон предусматривает специальный порядок обращения в орган публичной власти (например, в налоговые органы, органы социальной защиты), суд не может рассмотреть требование, если этот порядок не соблюден.

• Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): При оспаривании решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов суд должен проверить, соблюдены ли установленные законом процедуры предварительного уведомления и предоставления возможности добровольного исполнения.

• Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): Как указано в самом определении, истец может оспорить нормативный правовой акт об установлении кадастровой стоимости, но это — иная категория спора с иными основаниями и процедурой.

• Избирательные споры (гл. 24 КАС РФ): Аналогичный принцип применяется к избирательным спорам, где закон предусматривает специальные сроки и процедуры для обжалования решений избирательных комиссий.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение согласуется с конституционными принципами: - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Суд не может устанавливать иные правила, чем установленные законодателем. - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Право на судебную защиту существует, но его реализация обусловлена соблюдением установленных законом условий. - Равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ): Все собственники земельных участков должны соблюдать одинаковые сроки и процедуры для реализации своих прав.

8. Доктринальное значение

Определение имеет значение для развития доктрины административного права в части: - Соотношения между материальными и процессуальными нормами в публичном праве; - Роли судебной власти в контроле над соблюдением установленных законом процедур; - Пределов судебного усмотрения при применении