ВС подтвердил: кадастровую стоимость можно оспорить только через бюджетное учреждение

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 7-КАД25-2-К2 от 20 августа 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Кизарева Анжелика Владимировна (физическое лицо, собственник нежилого помещения) - Административные ответчики: филиал ППК «Роскадастр» по Ивановской области, правительство Ивановской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области

Категория спора: Глава 25 КАС РФ (дела об оспаривании решений и действий органов публичной власти); специальная категория — установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной стоимости

Обжалуемые судебные акты: - Определение судьи Ивановского областного суда от 27 мая 2024 г. - Апелляционное определение судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 августа 2024 г. - Кассационное определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2024 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Кизарева А.В., собственница нежилого помещения (кадастровая площадь 136,1 кв. м), полученного по договору дарения от 23 июня 2015 г., обратилась в суд 24 мая 2024 г. с административным исковым заявлением об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости на дату 10 декабря 2011 г.

Фактические обстоятельства:

1. Кадастровая стоимость помещения была установлена постановлением правительства Ивановской области от 25 сентября 2012 г. в соответствии с Федеральным законом от 29 июня 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности» и действовала с 10 октября 2012 г. по 31 декабря 2023 г.

2. В рамках очередной государственной кадастровой оценки (в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке») кадастровая стоимость была переопределена в размере 2 596 577,05 руб. с применением с 1 января 2024 г.

3. Истица указала, что ранее установленная кадастровая стоимость применена при расчете налога на имущество физических лиц за 2022 год и в несколько раз превышает рыночную стоимость объекта, что затрагивает её права и обязанности и имеет значение для перерасчета налоговых обязательств за 2022–2023 гг.

4. Истица представила отчет об оценке на дату 10 декабря 2011 г., предлагая применить рыночную стоимость с 10 октября 2012 г.

Позиция нижестоящих судов:

Все три судебные инстанции (районный суд, апелляционная и кассационная коллегии) отказали в принятии административного искового заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ (заявление не подлежит рассмотрению в судах).

Обоснование отказа:

Суды исходили из того, что: - На территории Ивановской области с 1 марта 2023 г. введен внесудебный порядок установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости в соответствии со статьей 22' Федерального закона № 237-ФЗ - Установление кадастровой стоимости в судебном порядке возможно только одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения об отказе в установлении рыночной стоимости - С указанной даты рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости на основании установления рыночной стоимости в соответствии со статьей 24 Федерального закона № 135-ФЗ не осуществляется - Истица в бюджетное учреждение не обращалась, следовательно, отсутствуют правовые основания для рассмотрения требований в суде

Кассационная жалоба:

Кизарева А.В. обратилась в Верховный Суд РФ с просьбой отменить все три определения нижестоящих судов.

Процессуальное движение в ВС РФ:

По запросу судьи ВС РФ материал был истребован в Верховный Суд. Определением от 25 июля 2025 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКАД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом гражданина на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — истица стремится оспорить кадастровую стоимость, которая, по её мнению, необоснованно завышена и влияет на размер налога на имущество физических лиц

2. Законодательным установлением специального внесудебного порядка — федеральный законодатель в целях совершенствования процедур определения кадастровой стоимости передал полномочия по пересмотру кадастровой стоимости специально созданным бюджетным учреждениям, исключив прямое судебное оспаривание результатов определения кадастровой стоимости

Толкование материальных норм публичного права:

Ключевой вопрос — соотношение между: - Старым порядком (Федеральный закон № 135-ФЗ от 29 июля 1998 г.), предусматривавшим возможность судебного оспаривания кадастровой стоимости - Новым порядком (Федеральный закон № 237-ФЗ от 3 июля 2016 г. в редакции Федерального закона № 269-ФЗ от 31 июля 2020 г.), устанавливающим внесудебный порядок через бюджетные учреждения

Процессуальные особенности:

• Применение критерия подведомственности (статья 128 КАС РФ) — определение того, какие категории дел подлежат рассмотрению в судах
• Активная роль суда в проверке соответствия заявления требованиям подведомственности (статья 14 КАС РФ)
• Специальные правила рассмотрения дел о кадастровой стоимости (глава 25 КАС РФ)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Подлежит ли рассмотрению в суде административное исковое заявление об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, поданное после введения в субъекте Российской Федерации внесудебного порядка установления кадастровой стоимости (статья 22' Федерального закона № 237-ФЗ), если истец минует обращение в бюджетное учреждение?

2. Является ли отказ в принятии административного искового заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ нарушением конституционного права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ)?

3. Какие правила определения кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости применяются к объектам недвижимости, кадастровая стоимость которых была установлена до введения внесудебного порядка, но пересмотр которой требуется после введения этого порядка?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ подтвердил, что право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции РФ, не предполагает возможность выбора гражданином по своему усмотрению способа и процедуры судебной защиты. Федеральный законодатель вправе устанавливать особые процедуры рассмотрения отдельных категорий дел. После введения в субъекте Российской Федерации внесудебного порядка установления кадастровой стоимости (статья 22' Федерального закона № 237-ФЗ) пересмотр кадастровой стоимости возможен только путем обращения в бюджетное учреждение с последующим судебным обжалованием решения этого учреждения. Прямое судебное оспаривание результатов определения кадастровой стоимости без предварительного обращения в бюджетное учреждение не подлежит рассмотрению в судах.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные гарантии и их пределы

Суд исходит из позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определениях от 20 апреля 2017 г. № 729-О, от 27 февраля 2018 г. № 547-О, от 29 мая 2019 г. № 1458-О, от 30 сентября 2019 г. № 2636-О:

«Право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами».

Это означает, что конституционное право на судебную защиту реализуется в формах и порядке, установленных федеральным законодателем, а не по выбору истца.

2. Эволюция законодательства о кадастровой стоимости

Период до 1 января 2017 г.: - Порядок проведения государственной кадастровой оценки и рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости регулировались Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» - Предусматривалась возможность судебного оспаривания результатов определения кадастровой стоимости (статья 24 Федерального закона № 135-ФЗ)

Переходный период (2017–2020 гг.): - Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» допускал в определенных случаях в переходный период до 1 января 2020 г. оспаривание результатов определения кадастровой стоимости в соответствии со статьей 24 Федерального закона № 135-ФЗ (статья 24 Федерального закона № 237-ФЗ), в том числе в судебном порядке

Современный период (с 2020 г.): - Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнил Федеральный закон № 237-ФЗ статьей 22' - Введен новый внесудебный порядок установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости

3. Содержание статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ

Часть 1 статьи 22': Кадастровая стоимость здания, помещения, сооружения, объекта незавершенного строительства, машино-места, земельного участка устанавливается бюджетным учреждением в размере рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости по заявлению юридических и физических лиц, если кадастровая стоимость затрагивает права или обязанности этих лиц.

Часть 15 статьи 22': В суде может быть оспорено решение бюджетного учреждения в отношении заявления об установлении рыночной стоимости. Одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения в суд может быть также заявлено требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.

Вывод суда: Таким образом, введено новое правовое регулирование и определен внесудебный порядок установления кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной стоимости бюджетным учреждением.

4. Переходный период и его правовое значение

Часть 2 статьи 6 Федерального закона № 269-ФЗ: До 1 января 2026 г. (в первоначальной редакции — до 1 января 2023 г.) устанавливается переходный период, в течение которого высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять решение о дате перехода к применению положений статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ для целей установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости.

Подпункты «а» и «в» пункта 3 части 2 статьи 6 Федерального закона № 269-ФЗ: С даты, указанной в решении субъекта РФ: - применяются положения статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ в отношении всех объектов недвижимости, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости - рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость, в соответствии со статьей 24 Федерального закона № 135-ФЗ не осуществляется

5. Позиция Конституционного Суда РФ

Определение КС РФ от 27 декабря 2023 г. № 3556-О:

КС РФ указал, что нормы части 2 статьи 6 Федерального закона № 269-ФЗ, включая положения её пункта 3, определяя особенности действия во времени нового порядка установления кадастровой стоимости, не затрагивают право заинтересованного лица на судебный пересмотр кадастровой стоимости объекта недвижимости. При этом определение конкретных правил реализации этого права находится в пределах усмотрения законодателя.

Вывод ВС РФ: Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что если в субъекте Российской Федерации принято решение о дате перехода к применению положений статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ, то независимо от того, на основании какого закона была определена кадастровая стоимость объекта недвижимости, пересмотр результатов определения такой кадастровой стоимости возможен только по правилам статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ, то есть путем обращения с соответствующим заявлением в бюджетное учреждение и последующее обжалование в суд вынесенного по такому заявлению решения бюджетного учреждения в случае несогласия с ним.

6. Характер требования об установлении кадастровой стоимости

Суд подчеркивает, что требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости не носит самостоятельный характер. Оно может быть заявлено только одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения.

Эта позиция закреплена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утвержденном Президиумом ВС РФ 30 июня 2021 г., в ответах на вопросы № 2 и 9.

7. Пределы судебного усмотрения

Суд не вправе по своему усмотрению устанавливать иные правила определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости, чем те, которые установил федеральный законодатель, поскольку определение конкретных правил реализации такого права находится в пределах его усмотрения.

8. Процессуальные изменения в КАС РФ

С учетом изменений законодательства, регулирующего вопросы проведения государственной кадастровой оценки и пересмотра кадастровой стоимости во внесудебном порядке, предусматривающим передачу полномочий специально созданным для этих целей бюджетным учреждениям, были внесены соответствующие изменения в главу 25 КАС РФ, которые регулируют процессуальный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений бюджетного учреждения в отношении заявлений об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости и действуют во взаимной связи с положениями статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ.

9. Применение критерия подведомственности (статья 128 КАС РФ)

Часть 1 статьи 128 КАС РФ: Судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Позиция КС РФ (неоднократно высказанная): Пункт 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, предписывающий судье отказывать в принятии административного искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению в судах, а также корреспондирующий ему пункт 1 части 1 статьи 194 КАС РФ, обязывающий суд прекратить производство по административному делу в случае, если имеются основания для отказа в принятии административного искового заявления, направлены на исключение принятия судом к рассмотрению дел, явно не относящихся к его подведомственности, установленной КАС РФ, не предполагают произвольного применения, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан (определения КС РФ от 27 марта 2025 г. № 849-О, от 28 января 2025 г. № 257-О, от 25 июня 2019 г. № 1533-О, от 20 декабря 2016 г. № 2588-О и др.).

10. Разъяснение в Обзоре судебной практики ВС РФ № 2 (2021)

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утвержденном Президиумом ВС РФ 30 июня 2021 г., исходя из анализа норм статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ, статьи 6 Федерального закона № 269-ФЗ и положений процессуального законодательства, в ответе на вопрос № 9 разъяснено:

«Если в суд подано административное исковое заявление об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости и об установлении рыночной стоимости, минуя обращение в бюджетное учреждение, то в принятии такого заявления следует отказать применительно к подпункту 1 пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ (заявление не подлежит рассмотрению в судах)».

11. Применение к конкретному делу

Постановление правительства Ивановской области от 17 февраля 2023 г. № 75-п: Установлена дата перехода к применению положений статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ — 1 марта 2023 г.

Следствие: С этой даты в Ивановской области применяется внесудебный порядок установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости и судебный порядок оспаривания только решения бюджетного учреждения, принятого в отношении заявлений об определении кадастровой стоимости в размере рыночной с предоставлением права одновременно заявить требование об определении кадастровой стоимости в размере рыночной.

Факт по делу Кизаревой: Кизарева А.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости 24 мая 2024 г., то есть после перехода субъекта к применению положений статьи 22' Федерального закона № 237-ФЗ, минуя обращение в бюджетное учреждение.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Вывод ВС РФ: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводам, что суды правильно применили нормы процессуального законодательства, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы Кизаревой А.В. не имеется.

Анализ:

1. Правильное применение критерия подведомственности: Нижестоящие суды корректно применили пункт 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, отказав в принятии административного искового заявления как не подлежащего рассмотрению в судах.

2. Соответствие материальному закону: Суды правильно учли, что после введения в Ивановской области внесудебного порядка установления кадастровой стоимости (с 1 марта 2023 г.) судебное рассмотрение требований об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости возможно только одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения.

3. Отсутствие нарушения конституционных прав: Отказ в принятии заявления не нарушает конституционное право на судебную защиту, поскольку судебная защита остается доступной, но в установленном законом порядке (через бюджетное учреждение).

4. Соблюдение процессуальных норм: Суды соблюдали активную роль суда (статья 14 КАС РФ) в проверке подведомственности дела, что является обязательным элементом судебного контроля.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Определение судьи Ивановского областного суда от 27 мая 2024 г. — оставлено без изменения
2. Апелляционное определение судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 августа 2024 г. — оставлено без изменения
3. Кассационное определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2024 г. — оставлено без изменения
4. Кассационная жалоба Кизаревой Анжелики Владимировны — без удовлетворения

Правовой результат: Отказ в принятии административного искового заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости подтвержден на всех уровнях судебной системы.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Хотя на первый взгляд определение ограничивает доступ к суду, оно фактически усиливает гарантии через следующие механизмы:

• Обязательность рассмотрения в бюджетном учреждении: Гражданин получает право на предварительное рассмотрение своего требования специализированным учреждением, которое обязано мотивировать свое решение
• Судебный контроль над решением бюджетного учреждения: После отказа бюджетного учреждения гражданин может обратиться в суд с оспариванием этого решения, что обеспечивает судебную защиту
• Одновременное заявление требования об установлении кадастровой стоимости: Статья 22' Федерального закона № 237-ФЗ (часть 15) позволяет одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения заявить требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости, что обеспечивает полноту судебной защиты

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подтверждает, что:

• Бюджетные учреждения обязаны принимать мотивированные решения по заявлениям об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости
• Судебный контроль распространяется на обоснованность этих решений, что обеспечивает соответствие принципу законности (статья 1 КАС РФ)
• Отсутствие мотивировки или явная необоснованность решения бюджетного учреждения может служить основанием для его отмены судом

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам

Определение демонстрирует многоуровневый контроль соответствия:

• Федеральный закон № 269-ФЗ устанавливает общие правила внесудебного порядка