ВС РФ: исправительные учреждения не обязаны создавать рабочие места для всех осужденных

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 58-КАД25-6-К9 от 10 сентября 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. - Судья-докладчик: Хаменков В.Б.

Стороны: - Административный истец (истец по кассационной жалобе): Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Хабаровскому краю (УФСИН России по Хабаровскому краю) — органы, наделённые государственными полномочиями - Административный ответчик (по первоначальному делу): Комсомольский-на-Амуре прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, действующий в интересах неопределённого круга лиц (осужденных)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями

Административное дело: № 2а-678/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор оспаривал бездействие ФСИН России, УФСИН России по Хабаровскому краю и федерального казённого учреждения «Исправительная колония № [номер]» (ФКУ «ИК»), выразившееся в невыполнении возложенной законом обязанности по созданию условий для привлечения к труду осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы.

Фактические обстоятельства: - В ФКУ «ИК» при лимите наполнения 1223 человека содержалось 620 осужденных, подлежащих привлечению к труду - К труду привлечено только 199 человек (32 % от общего количества трудоспособных): 99 — в хозяйственной лагерной обслуге (ХЛО), 100 — в Центре трудовой адаптации осужденных (ЦТАО) - Штатными расписаниями предусмотрено: 91,5 ставки в ХЛО, 146 ставок в ЦТАО - 141 осужденный являлся должником по исполнительным документам, из них 116 подлежали привлечению к труду - Прокурором внесены представления об устранении нарушений 30 января и 25 апреля 2024 года

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора: Административные ответчики не предприняли исчерпывающих мер для трудоустройства всех трудоспособных осужденных; отсутствуют доказательства эффективных действий по созданию рабочих мест; не направлялись обращения в вышестоящие инстанции с указанием необходимого количества рабочих мест и размера денежных средств.

Позиция административных ответчиков (в кассационной жалобе): Обязанность создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных не предусмотрена законодательством; административные ответчики принимали меры в пределах имеющихся возможностей; судами не исследованы все обстоятельства, имеющие существенное значение.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Амурского городского суда от 24 июня 2024 года: - Требования прокурора удовлетворены частично - Бездействие признано незаконным - На ФКУ «ИК» возложена обязанность принять достаточные меры к созданию рабочих мест с учётом возможности для трудоустройства всех трудоспособных лиц - На УФСИН России по Хабаровскому краю возложена обязанность организовать содействие - На ФСИН России возложена обязанность организовать финансирование мероприятий - На УФСИН России по Хабаровскому краю возложена обязанность довести финансирование до ФКУ «ИК» - В остальной части требований отказано

Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 2 октября 2024 года: - Решение изменено в части - На ФКУ «ИК» возложена обязанность в течение двух лет со дня вступления решения в законную силу принять меры к созданию рабочих мест для всех трудоспособных лиц и привлечь их к труду - На ФСИН России возложена обязанность в течение одного года произвести финансирование расходов - На УФСИН России по Хабаровскому краю возложена обязанность в течение одного года довести финансирование до ФКУ «ИК» - Абзацы четвёртый и седьмой исключены из резолютивной части - В остальной части решение оставлено без изменения

Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2024 года: - Судебные акты оставлены в силе - Суд кассационной инстанции подтвердил, что осужденные привлекаются к труду не по своему волеизъявлению, а в соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства; общественно полезный труд — одна из составляющих процесса отбывания наказания

Кассационная жалоба в ВС РФ

ФСИН России и УФСИН России по Хабаровскому краю поставили вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением условий для исправления осужденных посредством привлечения их к общественно полезному труду, защитой прав осужденных на труд и возмещение ущерба, причинённого преступлением

2. Ограниченностью ресурсов и полномочий — отсутствием в законодательстве прямой обязанности исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных, учитывая непостоянство их численности и материально-финансовые возможности

3. Толкованием материального права — вопросом о том, предусматривает ли уголовно-исполнительное законодательство обязанность создавать рабочие места для каждого трудоспособного осужденного или лишь обязанность привлекать осужденных к труду при наличии рабочих мест

4. Процессуальными требованиями — надлежащим исследованием судами всех юридически значимых обстоятельств, надлежащей оценкой доказательств, представленных административными ответчиками, и соблюдением требований к мотивированности судебного решения

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Предусматривает ли уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации обязанность исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы?

2. Может ли быть признано незаконным бездействие исправительного учреждения в части создания рабочих мест, если административные ответчики предприняли действия по обеспечению трудоустройства осужденных в пределах имеющихся материально-финансовых возможностей?

3. Надлежащим ли образом судами первой и апелляционной инстанций установлены все юридически значимые обстоятельства и оценены доказательства, представленные административными ответчиками, в соответствии с требованиями статей 176, 180 КАС РФ?

4. Соответствуют ли выводы судов о незаконном бездействии нормам материального и процессуального права при наличии федеральной целевой программы с длительными сроками реализации и отсутствии в законодательстве прямого требования об обеспечении рабочими местами всех трудоспособных осужденных?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости удовлетворения кассационной жалобы, признав, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права. Суды неправильно применили уголовно-исполнительное законодательство, не установив в полном объёме юридически значимые обстоятельства и не надлежащим образом оценив доказательства, представленные административными ответчиками. Выводы о незаконном бездействии являются преждевременными и не основаны на надлежащем исследовании всех обстоятельств дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Анализ уголовно-исполнительного законодательства

Верховный Суд РФ провёл детальный анализ действующего законодательства и установил следующее:

• Статья 9 УИК РФ определяет исправление осужденных как формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам и традициям человеческого общежития. Одним из основных средств исправления является общественно полезный труд (часть 2 статьи 9 УИК РФ).

• Пункт 3 статьи 13 Закона РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» устанавливает, что учреждения, исполняющие наказания, обязаны обеспечивать привлечение осужденных к труду. Однако это не означает обязанность создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных.

• Пункты 15 и 17 статьи 14 указанного Закона предоставляют учреждениям, исполняющим наказания, право привлекать осужденных к труду с учётом их трудоспособности и специальности, а также право участвовать в создании предприятий и развитии социальной сферы.

• Часть 7 статьи 18 Закона РФ № 5473-1 устанавливает, что учреждения, исполняющие наказания, самостоятельно планируют собственную производственную деятельность и определяют перспективы её развития с учётом необходимости создания достаточного количества рабочих мест, но также с учётом наличия материальных и финансовых возможностей для их дополнительного создания и спроса потребителей.

• Статья 103 УИК РФ устанавливает, что администрация исправительных учреждений при привлечении осужденных к труду обязана учитывать их пол, возраст, трудоспособность, состояние здоровья, специальность и наличие рабочих мест. Это указывает на то, что привлечение к труду зависит от наличия рабочих мест.

• Часть 3 статьи 99 УИК РФ предусматривает, что осужденные, не работающие по независящим от них причинам, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости за счёт государства. Это свидетельствует о том, что законодатель допускает ситуацию, когда осужденные не могут быть трудоустроены.

Вывод СКАД ВС РФ: Приведённые положения законодательства не предусматривают обязанности исправительных учреждений создавать рабочие места по количеству трудоспособных осужденных, тем более что их количество не является постоянным.

1.2. Анализ нормативных документов в области проектирования

Верховный Суд РФ указал на Свод правил СП 308.1325800.2017 «Исправительные учреждения и центры уголовно-исполнительной системы. Правила проектирования», утверждённый приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 20 октября 2017 года № 1454/пр. Этот акт распространяется на проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий исправительных учреждений, но не ставит размер производственной зоны в зависимость от количества трудоспособных лиц, отбывающих наказание в учреждении.

1.3. Анализ федеральной целевой программы

Суды апелляционной и кассационной инстанций ссылались на федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2030 годы)», утверждённую постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2018 года № 420. Верховный Суд РФ признал эту ссылку несостоятельной по следующим основаниям:

• Одной из задач программы является создание дополнительных рабочих мест для осужденных к лишению свободы
• Однако программа имеет длительные сроки реализации
• В программе отсутствуют положения об обеспечении рабочими местами всех трудоспособных осужденных
• Выводы судов о бездействии являются преждевременными
• Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2025 года № 1240 срок реализации программы продлен до 2035 года

2. Процессуальные основания

2.1. Требования к исследованию обстоятельств дела

В соответствии с частью 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании действий (бездействия) органа, наделённого государственными полномочиями, суд выясняет, соответствует ли их содержание нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Верховный Суд РФ установил, что судами первой и апелляционной инстанций не приняты во внимание представленные УФСИН России по Хабаровскому краю документы, подтверждающие действия исправительного учреждения по обеспечению трудоспособных осужденных рабочими местами:

• Переписка с руководителями различных организаций и рассылка каталогов продукции
• Проведение рабочих встреч между администрацией ФКУ «ИК» и потенциальными потребителями выпускаемой продукции
• Наличие плана по увеличению количества рабочих мест
• Другие мероприятия

2.2. Недостаточность исследования изменившихся обстоятельств

Суды не учли следующие юридически значимые обстоятельства:

• Факт изменения вида исправительного учреждения со строгого режима на общий
• Увеличение в сентябре 2023 года количества осужденных на 510 человек в связи с этим изменением
• Снижение в два раза доли трудоустроенных осужденных вследствие этого увеличения

2.3. Неполнота исследования доказательств

Суды оставили без проверки и правовой оценки приказы начальника ФКУ «ИК» о направлении осужденных на профессиональное обучение, которые были представлены в качестве доказательств необоснованности требований прокурора.

2.4. Нарушение требований к мотивированности решения

В соответствии с частью 1 статьи 176 и пунктами 2 и 3 части 4 статьи 180 КАС РФ судебное решение должно быть законным и обоснованным; в его мотивировочной части должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда, а также доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

Согласно пункту 2 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Суды первой и апелляционной инстанций нарушили эти требования, не проведя надлежащего анализа представленных доказательств и не мотивировав отвержение доказательств, свидетельствующих о предпринятых административными ответчиками действиях.

3. Анализ активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Хотя в определении прямо не цитируется статья 14 КАС РФ об активной роли суда, Верховный Суд РФ фактически применил этот принцип, указав на то, что суды должны были выяснить все юридически значимые обстоятельства, включая действия, предпринятые административными ответчиками, и объективные препятствия к созданию рабочих мест.

4. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Верховный Суд РФ указал, что заявленные прокурором требования подлежали удовлетворению в случае установления неисполнения административными ответчиками возложенных на них в соответствии с нормативными правовыми актами полномочий. Однако суды не установили, что административные ответчики не исполняли возложенные на них полномочия, поскольку не исследовали в полном объёме доказательства, свидетельствующие о предпринятых ими действиях.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка судов: Суды пришли к выводу о том, что на исправительные учреждения возложена обязанность создавать рабочие места для всех трудоспособных осужденных, исходя из того, что труд является средством исправления и что осужденные должны иметь возможность возмещать ущерб и оказывать материальную помощь семьям.

Позиция ВС РФ: Уголовно-исполнительное законодательство устанавливает обязанность учреждений обеспечивать привлечение осужденных к труду, но не обязанность создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных. Законодатель допускает ситуацию, когда осужденные не могут быть трудоустроены по независящим от них причинам, и в этом случае они обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости за счёт государства.

2. Неполное исследование юридически значимых обстоятельств

Ошибка судов: Суды не исследовали в полном объёме: - Действия, предпринятые административными ответчиками по обеспечению трудоустройства осужденных - Факт изменения вида исправительного учреждения и его влияние на численность осужденных - Приказы о направлении осужденных на профессиональное обучение - Материально-финансовые возможности исправительного учреждения

Позиция ВС РФ: Юридически значимые обстоятельства установлены не в полном объёме, что повлияло на исход дела.

3. Нарушение требований к мотивированности решения

Ошибка судов: Суды не указали в мотивировочной части решения доказательства, на которых основаны их выводы о незаконном бездействии, и не мотивировали отвержение доказательств, представленных административными ответчиками.

Позиция ВС РФ: Решение должно быть обоснованным и содержать указание на доказательства, на которых основаны выводы суда, а также доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

4. Игнорирование объективных препятствий

Ошибка судов: Суды не учли, что административные ответчики указали на отсутствие достаточных материально-финансовых возможностей для создания рабочих мест, и не потребовали от них приведения причин, объективно препятствующих созданию рабочих мест.

Позиция ВС РФ: Суды должны были исследовать, существуют ли объективные препятствия к созданию рабочих мест, и учесть наличие федеральной целевой программы с длительными сроками реализации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Амурского городского суда Хабаровского края от 24 июня 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 2 октября 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2024 года

в части удовлетворения требований Комсомольского-на-Амуре прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях

1. Направлено на новое рассмотрение: - Административное дело в указанной части направлено в суд первой инстанции (Амурский городской суд Хабаровского края)

2. Не отменены: - Судебные акты в части отказа в удовлетворении остальных требований прокурора остаются в силе

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение границ обязанности исправительных учреждений в сфере трудоустройства осужденных

Определение СКАД ВС РФ устанавливает чёткую границу между: - Обязанностью исправительных учреждений обеспечивать привлечение осужденных к труду (при наличии рабочих мест и с учётом их трудоспособности) - Отсутствием обязанности создавать рабочие места по количеству всех трудоспособных осужденных

Это имеет принципиальное значение для практики, поскольку исключает возможность возложения на исправительные учреждения невыполнимых обязанностей, которые зависят от материально-финансовых возможностей и спроса потребителей на производимую продукцию.

2. Стандарт надлежащего исследования обстоятельств в публично-правовых спорах

Определение подчёркивает, что при рассмотрении административных дел об оспаривании действий (бездействия) органов публичной власти суды должны: - Исследовать все юридически значимые обстоятельства в полном объёме - Надлежащим образом оценивать доказательства, представленные обеими сторонами - Мотивировать отвержение доказательств - Учитывать изменившиеся обстоятельства (например, изменение вида исправительного учреждения) - Исследовать действия, предпринятые органом публичной власти, а не только их отсутствие

Это соответствует требованиям статей 176, 180 КАС РФ о мотивированности и обоснованности судебного решения.

3. Контроль соответствия выводов судов материальному праву

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ осуществляет строгий контроль над тем, чтобы выводы нижестоящих судов соответствовали действующему законодательству. В данном случае суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии обязанности, которая не предусмотрена законом, что является существенным нарушением норм материального права.

4. Значение для толкования уголовно-исполнительного законодательства

Определение содержит развёрнутый анализ уголовно-исполнительного законодательства и устанавливает, что: - Обязанность привлекать осужденных к труду не равна обязанности создавать рабочие места для каждого осужденного - Привлечение к труду зависит от наличия рабочих мест - Осужденные, не работающие по независящим от них причинам, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости за счёт государства

Это имеет значение для единообразного применения уголовно-исполнительного законодательства во всех исправительных учреждениях.

5. Связь с конституционными гарантиями

Хотя в определении прямо не цитируется Конституция РФ, позиция Верховного Суда РФ связана с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) предполагает, что суды должны надлежащим образом исследовать обстоятельства дела и мотивировать свои решения - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) требует, чтобы суды применяли только те обязанности, которые предусмотрены законом - Принцип справедливости требует, чтобы суды учитывали объективные препятствия к исполнению обязанностей и материально-финансовые возможности органов публичной власти

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для рассмотрения других категорий административных дел, в которых прокурор или иные лица оспаривают бездействие органов публичной власти: - Дела об оспаривании бездействия органов социальной защиты, здравоохранения, образования - Дела об оспаривании бездействия органов, ответственных за создание условий для реализации прав граждан - Дела, в которых требуется установление