ВС РФ расширил преимущества в госзакупках для организаций инвалидов, учреждённых региональными отделениями

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-41666/2024; Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-5578

Дата принятия: 7 августа 2025 г. (резолютивная часть объявлена 6 августа 2025 г.)

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судья-докладчик: Антонова М.К. - Член коллегии: Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец/кассант: Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (организация инвалидов) - Соистцы: Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Система 112» (государственный заказчик); Государственное бюджетное общеобразовательное учреждение города Москвы «Школа № 1375» (государственный заказчик) - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Государственное бюджетное учреждение города Москвы Дом социального обслуживания «Дегунино» Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы; Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный технологический университет «Станкин»; Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральный научно-клинический центр специализированных видов медицинской помощи и медицинских технологий федерального медико-биологического агентства»; Дирекция по обеспечению деятельности государственных учреждений Департамента образования и науки города Москвы; Акционерное общество «Единая электронная торговая площадка»

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным решения антимонопольного органа в сфере государственных закупок; косвенно связан с социальной защитой инвалидов и применением преференций при участии в конкурентных способах закупок

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Ламирэль» — организация инвалидов, учреждённая Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ОООИ «РОСТАР») с долей участия 100 % в уставном капитале. Общество участвовало в электронных аукционах, проводимых государственными заказчиками (ГБУ «Система 112» и ГБОУ «Школа № 1375»), по пяти закупкам с реестровыми номерами 0173200002623000046, 0373200021321000015, 0373100019922000064, 0373100037221001095, 0873500000822002524. При определении цены контракта заказчики применили преимущества, предусмотренные статьёй 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) для организаций инвалидов. Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве провело внеплановую проверку и установило, что преимущества применены неправомерно, поскольку учредителем общества является региональное отделение (Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР»), а не сама общероссийская организация. Решением от 13 февраля 2024 г. по делу № 077/06/104-1576/2024 антимонопольный орган установил нарушение части 1 статьи 29 и подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Закона № 44-ФЗ в действиях заказчиков.

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд города Москвы, решение от 23 августа 2024 г.): Суд удовлетворил заявления ООО «Ламирэль», ГБУ «Система 112» и ГБОУ «Школа № 1375» о признании решения антимонопольного органа незаконным. Суд исходил из того, что общество соответствует критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ: уставный капитал полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %. Суд отметил, что общество создано на основании решения Совета ОООИ «РОСТАР», структура организации многоуровневая и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, что согласуется с понятием общероссийского общественного объединения.

Апелляционная инстанция (Девятый арбитражный апелляционный суд, постановление от 21 ноября 2024 г.): Оставила решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив законность признания решения антимонопольного органа незаконным.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Московского округа, постановление от 26 марта 2025 г.): Отменила решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении заявлений. Суд округа, руководствуясь положениями статей 7, 8, 14, 21, 31 Закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», статей 48, 50 ГК РФ и статьи 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», пришёл к выводу об отсутствии оснований для заключения договоров с юридическим лицом, которое общероссийской общественной организацией не учреждалось и не является таковой в силу своего статуса самостоятельного юридического лица. Суд указал, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» зарегистрировано на региональном уровне, осуществляет деятельность в пределах одного субъекта РФ и не является общероссийской организацией, поэтому учреждённое ею общество не может претендовать на преимущества.

Передача в СКЭС: ООО «Ламирэль» обратилось в Верховный суд с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене постановления суда округа и ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права. Определением судьи Антоновой М.К. от 10 июля 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию статьи 29 Закона № 44-ФЗ и статьи 14 Закона № 82-ФЗ:

1. Позиция суда кассационной инстанции (формально-юридический подход): Преимущества, предусмотренные для организаций инвалидов, распространяются исключительно на общероссийские общественные организации инвалидов как самостоятельные юридические лица, учредившие хозяйственное общество. Региональное отделение, хотя и зарегистрировано как юридическое лицо, осуществляет деятельность в пределах одного субъекта РФ и потому не может рассматриваться как общероссийская организация. Следовательно, созданное им общество не имеет права на преимущества.

2. Позиция судов первой и апелляционной инстанций (субстанциальный подход): Региональные отделения являются неотъемлемой частью структуры общероссийской организации, её территориальными подразделениями, благодаря которым организация обретает статус общероссийской. Вклад, внесённый региональным отделением в уставный капитал созданного им общества, должен рассматриваться как вклад общероссийской организации через её структурное подразделение.

Принципиальное значение: Спор имеет существенное значение для практики применения преференций в государственных закупках, поскольку многие общероссийские организации инвалидов имеют многоуровневую структуру с региональными отделениями, зарегистрированными как самостоятельные юридические лица. Узкое толкование нормы исключает из сферы применения преимуществ значительное число организаций инвалидов, созданных региональными отделениями, что противоречит целям социальной защиты инвалидов и государственной поддержки их занятости.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Распространяются ли преимущества, предусмотренные статьёй 29 Закона № 44-ФЗ для организаций инвалидов, на хозяйственные общества, учреждённые региональными отделениями общероссийских общественных организаций инвалидов, если эти отделения зарегистрированы в качестве самостоятельных юридических лиц и осуществляют деятельность в пределах одного субъекта РФ, но входят в структуру общероссийской организации?

Производный вопрос: Следует ли рассматривать вклад регионального отделения в уставный капитал созданного им общества как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через её структурное подразделение?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный суд пришёл к выводу, что региональные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов, входящие в их структуру и действующие на основе единого устава, являются неотъемлемой частью структуры общероссийской организации и потому имеют право на применение преимуществ, предусмотренных статьёй 29 Закона № 44-ФЗ. Хозяйственные общества, учреждённые такими региональными отделениями и соответствующие критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, также имеют право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов, поскольку вклад регионального отделения должен рассматриваться как вклад общероссийской организации через её структурное подразделение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и цели Закона о контрактной системе

Верховный суд исходит из того, что Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ). В этом контексте преимущества для организаций инвалидов рассматриваются как инструмент государственной поддержки социально уязвимой категории граждан.

2. Содержание преимуществ и круг их бенефициаров

Согласно части 1 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, при заключении контракта с участником закупки, являющимся организацией инвалидов, цена контракта увеличивается на 15 % от цены, предложенной таким участником, при условии, что это увеличение не превышает начальную (максимальную) цену контракта.

Часть 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что действие статьи 29 распространяется на: - общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %; - организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %.

3. Определение общероссийской организации инвалидов

Суд обращается к абзацу 2 статьи 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно которому общественная организация инвалидов — это организация, созданная инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

4. Статус и структура общественных объединений по Закону № 82-ФЗ

Верховный суд опирается на статью 7 Закона № 82-ФЗ, согласно которой общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественных объединений.

Статья 14 Закона № 82-ФЗ определяет четыре уровня общественных объединений: - Общероссийское общественное объединение — объединение, осуществляющее деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов РФ и имеющее там свои структурные подразделения (организации, отделения, филиалы и представительства). - Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ.

Статья 32 Закона № 82-ФЗ устанавливает, что в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют деятельность на основе единого устава, собственниками имущества являются сами организации в целом. Структурные подразделения имеют право оперативного управления имуществом, закреплённым за ними собственниками. Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством РФ.

5. Анализ структуры ОООИ «РОСТАР» и статуса её региональных отделений

Суд устанавливает на основе Устава ОООИ «РОСТАР», утверждённого 20 февраля 2019 г., что: - территориальная сфера деятельности организации охватывает более половины субъектов РФ; - структуру организации образуют региональные отделения, осуществляющие деятельность в соответствии с Уставом организации; - структура является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством РФ.

Суд заключает, что структура ОООИ «РОСТАР» полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона № 82-ФЗ. Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).

6. Ключевой вывод о статусе региональных отделений

Суд формулирует принципиальный вывод: для признания общественной организации в качестве общероссийской необходимо осуществление её деятельности на территориях более чем половины субъектов РФ, то именно областные и приравненные к ним региональные организации (отделения), находящиеся в её структуре, определяют общероссийский статус ОООИ «РОСТАР».

Отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций, под которыми понимаются объединения, действующие исключительно в пределах одного субъекта РФ.

7. Применение преимуществ к организациям, учреждённым региональными отделениями

Суд устанавливает, что на Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьёй 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через ее структурное подразделение.

На основе протокола Совета Владимирского областного отделения ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокола Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г. суд подтверждает, что ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением с долей участия 100 % в уставном капитале.

8. Соответствие критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ

Суд отмечает, что штатным расписанием и справками об инвалидности, представленными в материалы дела, подтверждается, что в ООО «Ламирэль» трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями. Данные сведения антимонопольным органом и судом округа не опровергнуты. Соответственно, общество соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ.

9. Конституционно-правовое обоснование

Суд ссылается на постановление Конституционного Суда РФ от 1 июля 2014 г. № 20-П, в котором отмечено, что при осуществлении правового регулирования необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите. Это предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

10. Социальная направленность преимуществ и цели их предоставления

Суд подчёркивает, что общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты. Предоставление преференций, установленных статьёй 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, является разновидностью государственной поддержки, адресованной такой категории граждан как инвалиды.

Хозяйственные общества, образованные общероссийской общественной организацией инвалидов в лице ее регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

11. Критика узкого толкования нормы

Суд критикует позицию суда кассационной инстанции, указывая, что предоставление преимуществ, предусмотренных статьёй 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских общественных организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций.

12. Согласованность с позициями ВС РФ

Суд указывает, что его вывод согласуется с позицией Верховного Суда РФ, выраженной в решении от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, признавшем недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ».

Суд также ссылается на аналогичную правовую позицию, изложенную в определениях ВС РФ: - от 16 мая 2025 г. № 305-ЭС25-2383 по делу № А40-42611/2024; - от 26 июня 2025 г. № 305-ЭС25-1745 по делу № А40-42441/2024; - № 305-ЭС25-2271 по делу № А40-40666/2024; - № 305-ЭС25-2269 по делу № А40-40578/2024; - № 305-ЭС25-1617 по делу № А40-40117/2024.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Верховный суд применил следующий критерий: организация, учреждённая региональным отделением общероссийской общественной организации инвалидов, имеет право на преимущества, предусмотренные статьёй 29 Закона № 44-ФЗ, если:

1. региональное отделение входит в структуру общероссийской организации и действует на основе единого устава;
2. созданная организация соответствует критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ (уставный капитал полностью состоит из вкладов общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение; среднесписочная численность инвалидов не менее 50 %; доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда не менее 25 %);
3. вклад регионального отделения в уставный капитал рассматривается как вклад общероссийской организации через её структурное подразделение.

Указания нижестоящим судам

Верховный суд не дал специальных указаний нижестоящим судам, однако из логики определения следует, что при рассмотрении аналогичных дел суды должны:

1. проверять, входит ли региональное отделение в структуру общероссийской организации и действует ли оно на основе единого устава;
2. не отказывать в применении преимуществ только на том основании, что учредителем является региональное отделение, зарегистрированное как самостоятельное юридическое лицо;
3. рассматривать вклад регионального отделения как вклад общероссийской организации через её структурное подразделение.

Распределение обязанностей

Суд не возлагал специальных обязанностей на антимонопольный орган, однако из определения следует, что при проверке соответствия организации критериям статьи 29 Закона № 44-ФЗ антимонопольный орган должен учитывать многоуровневую структуру общероссийских организаций инвалидов и не отказывать в применении преимуществ только на основании того, что учредителем является региональное отделение.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 26 марта 2025 г. по делу № А40-41666/2024 Арбитражного суда города Москвы отменить.

2. Решение Арбитражного суда города Москвы от 23 августа 2024 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2024 г. по тому же делу оставить в силе.

Основание: Часть 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса РФ (существенное нарушение норм материального права судом кассационной инстанции).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии толкования норм о преимуществах

Определение СКЭС осуществляет переход от формально-юридического подхода к субстанциальному толкованию норм о преимуществах для организаций инвалидов. Суд кассационной инстанции исходил из того, что преимущества распространяются только на самостоятельные юридические лица, учредившие хозяйственное общество. Верховный суд отвергает такой подход, указывая, что необходимо учитывать многоуровневую структуру общероссийских организаций и рассматривать региональные отделения как неотъемлемую часть структуры общероссийской организации.

2. Гармонизация с конституционно-правовыми принципами

Определение гармонизирует применение Закона № 44-ФЗ с конституционно-правовыми принципами социальной защиты инвалидов, сформулированными в постановлении КС РФ от 1 июля 2014 г. № 20-П. Суд подчёркивает, что преимущества в государственных закупках — это не просто коммерческие льготы, а инструмент государственной поддержки социально уязвимой категории граждан, направленный на обеспечение их равных возможностей.

3. Последствия для организаций инвалидов и государственных заказчиков

Для организаций инвалидов: - Расширяется круг организаций, имеющих право на преимущества в государственных закупках. - Хозяйственные общества, учреждённые региональными отделениями общероссийских организаций инвалидов, получают право на применение 15-процентного увеличения цены контракта. - Это способствует трудоустройству и обеспечению занятости людей с ограни